‘Chefsache': de Wet kwaliteitsborging bouwen is een niet te onderschatten stelselwijziging

Door André Oostdijk en Daniël Huisman Tot veler verrassing hebben de minister van BZK en de VNG op 17 januari j.l. in een bestuursovereenkomst afspraken gemaakt over de implementatie van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Overeengekomen is onder andere dat de wet gelijktijdig met de Omgevingswet (1 januari 2021) in werking treedt.

Door André Oostdijk en Daniël Huisman

Tot veler verrassing hebben de minister van BZK en de VNG op 17 januari j.l. in een bestuursovereenkomst afspraken gemaakt over de implementatie van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Overeengekomen is onder andere dat de wet gelijktijdig met de Omgevingswet (1 januari 2021) in werking treedt. De Eerste Kamer kan nog steeds roet in het eten gooien, maar toch lijkt het wetgevingstraject in een stroomversnelling gekomen en krijgen gemeenten opnieuw een stelselwijziging voor de kiezen. Hoewel de wetswijziging op het eerste gezicht technisch van karakter lijkt, raakt deze – mede door de samenloop met de Omgevingswet – grote delen van de gemeentelijke organisatie en dienstverlening. Onze stelling is dan ook dat de implementatie chefsache behoort te zijn en een prominente plek op de ‘bestuurlijke tafel’ verdient.

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen ….

Na meer dan twintig jaar maatschappelijke discussie en een wetgevingstraject dat zich al bijna acht jaar voortsleept, lijkt het einde in zicht. Met het sluiten van de bestuursovereenkomst tussen de minister van BZK en de VNG lijkt de laatste hobbel genomen. De verwachting is dat de Eerste Kamer op korte termijn met het wetsvoorstel instemt, waardoor de stelselwijziging op 1 januari 2021 een feit is. Voor deze datum is niet voor niets gekozen. Op hetzelfde moment treedt de Omgevingswet – een andere omvangrijke stelselwijziging – in werking.

De kern van de Wkb is een nieuw systeem van kwaliteitsborging bij bouwactiviteiten. Kortweg betekent dit dat de Wkb het bouwproces opknipt in een ruimtelijke component (o.a. de toets aan het omgevingsplan en omgevingsveiligheid) waarvoor de gemeente bevoegd gezag blijft en een bouwtechnische component die bij private partijen belegd wordt. Het reguliere bouw- en woningtoezicht wordt met andere woorden een taak van de marktpartijen zelf.

De gemeente voert – wat gechargeerd – slechts een ‘papieren toets’ uit om vast te stellen of de betrokken partijen beschikken over de juiste certificaten en de procesgang juist doorlopen. Cruciaal detail: de gemeente blijft wel volledig verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw! Verder treedt de wet gefaseerd in werking waardoor gemeenten enige tijd over capaciteit moeten blijven beschikken om complexere bouwprojecten af te wikkelen.

…. meer dan een personele ingreep ….

Op het eerste gezicht lijkt het hiermee te gaan om een ‘personele ingreep’ die puur en alleen betrekking heeft op het takenpakket van de afdeling BWT. Deze afdeling verliest een belangrijk deel van haar taken, namelijk: de bouwtechnische toets van vergunningen en het toezicht op de uitvoering. Daar tegenover staat de introductie van een nieuwe taak: het administratieve toezicht op het bouwproces.

Wij constateren in onze uitvoeringspraktijk dat gemeenten de afgelopen jaren fors hebben bezuinigd op de afdeling BWT en durven de stelling aan dat dit in veel gevallen is doorgeslagen. Gevolg is dat het BWT-toezicht – zowel op bestaande als op nieuwbouw – sterk is beperkt. In die zin is het wegvallen van een aantal taken deels eenvoudig op te vangen. Ook kan de vrijvallende capaciteit worden ingezet op de bestaande bouw. Een belangrijke vraag daarbij is wel of gemeenten in staat zijn dit dusdanig robuust te organiseren dat wordt voldaan aan de wettelijke vereisten op dit gebied. Zo niet dan dient nagedacht te worden over het bijvoorbeeld regionaal beleggen van de  taken.

Belangrijk is verder dat de administratieve toets van het bouwproces om wezenlijk andere competenties vraagt. Los van de precieze inrichting van dit proces, is het de vraag of de zittende medewerkers hierover beschikken.

Hierbij moet overigens niet vergeten worden dat gemeenten een deel van hun legesinkomsten gaan missen, tenzij zij hun legesverordening tijdig aanpassen aan de nieuwe werkprocessen.

…. die ook politiek-bestuurlijke gevolgen heeft ….

De wijze waarop de bouwtechnische taken intern dan wel extern worden belegd, is uiteindelijk een politiek-bestuurlijke keuze die in zijn context moet worden bezien.

De verleiding is dan groot om puur te redeneren vanuit het realiseren van de bouwopgave (zowel nieuwbouw als transformatie) en de taken zoveel mogelijk extern te beleggen. Diverse omgevingsdiensten voeren deze taken nu ook al uit voor gemeenten.

In onze beleving moet er echter voor gewaakt worden dat gemeenten alle kennis en expertise op dit gebied laten wegvloeien. De bouwregelgeving raakt immers direct aan grote thema’s als verduurzaming, energietransitie, klimaatopgave en circulaire economie. De input van ervaren bouwinspecteurs bij dergelijke dossiers is van groot belang. Bovendien spelen de BWT-inspecteurs vaak ook een rol in de aanpak van ondermijning en het aanpakken van misstanden in het sociaal domein.

Tot slot blijft de gemeente verantwoordelijk voor het toezicht op bestaande bouw en brandveiligheid. Dit is een taak die veelal ‘incident-gestuurd’ wordt ingevuld. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de ingelaste gevelcontroles die uitgevoerd werden naar aanleiding van de brand in de Grenfell Tower in Londen.

Bij het opnieuw inrichten van de werkzaamheden gaat het met andere woorden om complexe afwegingen die veel verder reiken dan alleen de directe taken en verantwoordelijkheden van de bouwinspecteurs. Wij vermoeden dat een groot aantal gemeenten niet in staat zal zijn om de afdeling BWT in lijn met de wettelijke vereisten te organiseren. Soms omdat de investering te groot is, soms omdat de werklast te klein is maar wellicht veel vaker omdat de vraag naar BWT-inspecteurs eenvoudigweg groter is dan het aanbod.

Regionale samenwerking of externe inhuur is dan een oplossing waarbij er scherp voor moet worden gewaakt dat de bouwtechnische kennis op peil blijft.

…. en daarom een doordachte implementatiestrategie vereist!

Gezien de complexiteit van de implementatieopgave pleiten wij voor het zo snel mogelijk benoemen van een implementatiemanager / kwartiermaker die op basis van een brede impactanalyse de basis legt voor een goede besluitvorming over de implementatie van wet. De brede blik die we eerder beschreven, is hierbij leidend.

Belangrijk is dat daarbij zo nauw mogelijk wordt aangesloten op de implementatie van de Omgevingswet. Niet alleen dient de bouwopgave een prominente plaats te krijgen in zowel de omgevingsvisie en het omgevingsplan, ook de werkprocessen en het DSO (digitale stelsel Omgevingswet) dienen aan te sluiten op de WKB.

Bijzondere aandacht verdienen daarbij de bouwvergunningen die onder het oude systeem zijn vergund, maar pas na 2021 gerealiseerd gaan worden. Wij raden aan om deze situatie zoveel mogelijk te voorkomen omdat dit vooral voor gemeenten zeer inefficiënt  zal zijn. Door vergunningen in te trekken en langs de nieuwe lijnen opnieuw te vergunnen is te voorkomen dat langere tijd met twee stelsels gewerkt dient te worden.

Kortom: In het bestuursakkoord zijn waardevolle afspraken gemaakt over de implementatie van de wet. Dat neemt niet weg dat gemeenten opnieuw voor een forse opgave staan!

Een bewerkte versie van dit artikel is gepubliceerd op gemeente.nu (https://www.gemeente.nu/ruimte-milieu/omgevingswet/chefsache-de-grote-impact-van-de-wet-kwaliteitsborging/ )