Revolverende fondsen (III): te weinig sturing, verantwoording en kennisdeling

De Algemene Rekenkamer heeft onlangs het onderzoek Zicht op revolverende fondsen van het Rijk gepubliceerd. De conclusie: de Rijksoverheid investeert miljarden in revolverende fondsen, maar de verantwoording hierover is nog summier.

De Algemene Rekenkamer heeft onlangs het onderzoek Zicht op revolverende fondsen van het Rijk gepubliceerd. De conclusie: de Rijksoverheid investeert miljarden in revolverende fondsen, maar de verantwoording hierover is nog summier.

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer richt zich op de Rijksoverheid, maar revolverende fondsen worden ook door decentrale overheden veelvuldig ingezet. In drie blogs geven wij een reflectie op de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en duiden we wat de onderzoeksresultaten betekenen voor decentrale overheden die (willen) werken met revolverende fondsen. Dit laatste blog gaat over de sturing en verantwoording rondom revolverende fondsen. In de eerdere blogs kwamen de opkomst van revolverende fondsen en de verschillende verschijningsvormen van revolverende fondsen aan bod.

Bevindingen van de Algemene Rekenkamer: geen systematische werkwijze

De Algemene Rekenkamer stelt vast dat er geen sprake is van Rijksbrede coördinatie van en regie op revolverende fondsen. Hierdoor ontbreekt integraal overzicht van de Rijksfondsen en is kennis over het instrument maar beperkt toegankelijk. Ook is er geen specifieke regelgeving voor revolverende fondsen. Door het gebrek aan een systeem en/of systematische werkwijze, is het niet goed mogelijk kennis over en ervaringen met revolverende fondsen uit te wisselen. Op die manier kan ook niet optimaal worden bedacht hoe de sturing en verantwoording zo ingericht kan worden, dat het aansluit bij het instrument.

Het gebrek aan integraal overzicht en coördinatie heeft tot gevolg dat de sturing door en verantwoording aan de Minister niet op een systematische, uniforme wijze plaatsvindt:

  • Het Rijk biedt verschillende fondsen (en fondsbeheerders) uiteenlopende beleidsruimte bij het stellen van investeringsvoorwaarden.
  • Er ontbreekt een systematische (rijksbrede) werkwijze om financiële doelstellingen en indicatoren te formuleren voor revolverende fondsen. Bovendien is er beperkt aandacht voor de samenhang tussen verschillende doelstellingen en indicatoren, zoals rendement, planning van investeringen en looptijd van investeringen.
  • Het Rijk heeft geen systematische werkwijze voor het inbouwen van de juiste prikkels om tot realisatie van de doelstellingen te komen.
  • Er wordt niet consequent nagedacht over de looptijd van een fonds en de exitstrategie van het Rijk.

De Algemene Rekenkamer zet vervolgens helder uiteen op welke wijzen de betrokkenheid van en informatievoorziening aan het parlement zijn geborgd. De conclusie is dat aanvullende afspraken nodig zijn, omdat het fondskarakter maakt dat de publieke middelen niet meer vanzelfsprekend worden betrokken bij de jaarlijkse budgettaire besluitvorming. De begroting van de Europese Unie noemt de Rekenkamer als voorbeeld: het Europees Parlement wordt jaarlijks geïnformeerd over revolverende fondsen in een rapportage waarin onder andere aandacht wordt besteed aan prestaties van het financieringsinstrument, de waarde van de beleggingen, het beoogde en het bereikte hefboomeffect, en de bijdrage van het financieringsinstrument aan de realisatie van de doelstellingen van het desbetreffende programma.

Reflectie: behoefte aan regie bestaat breder dan alleen op Rijksniveau en voor revolverende fondsen

De Algemene Rekenkamer stelt terecht vast dat er een gebrek is aan coördinatie, overzicht, kennisdeling en (wettelijke) kaders. Hetzelfde geldt overigens voor andere nieuwe financiële beleidsinstrumenten als de Social Impact Bond en de netwerksubsidie. Wij vinden het daarom verstandig als op Rijksniveau één of meerdere ministers deze verantwoordelijkheden op zich nemen, bijvoorbeeld een combinatie van:

  • de minister van Justitie en Veiligheid: als er wet- en regelgeving moet komen of worden aangepast, is het goed als de minister van J&V vanaf het begin meedenkt. Hoogstwaarschijnlijk betreft dit namelijk de Algemene wet bestuursrecht, waar de minister van J&V voor verantwoordelijk is;
  • de minister van Financiën: het gaat immers om grote bedragen en financiële beleidsinstrumenten;
  • de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: vanuit hun stelselverantwoordelijkheid voor decentrale overheden.

Ook op het niveau van provincies en gemeenten is er behoefte aan meer sturing op en kennisdeling over nieuwe financiële beleidsinstrumenten als het revolverend fonds. Wij zien in het bijzonder dat na verkiezingen zijn nieuwe raads- of statenleden niet of slechts zeer beperkt van de (soms vele) revolverende fondsen die een overheid inzet. Dat is logisch, maar het probleem is dat de begrotings- en verantwoordingscyclus niet goed aansluiten op revolverende fondsen. Daardoor raken de nieuwe volksvertegenwoordigers slechts beperkt op de hoogte van de fondsen in de reguliere cyclus. Het vereist dat de ambtelijke organisatie hen actief betrekt bij de fondsen, bijvoorbeeld door een werkbezoek of informatieavond, waarbij ook aandacht moet zijn voor de mogelijkheden van sturing.

Daarnaast zijn in de grotere decentrale overheden zijn er vaak enkele experts op het gebied van revolverende fondsen, maar deze kennis is zeer gecentreerd en vaak niet opgeschreven. Dat maakt een organisatie kwetsbaar en afhankelijk van een paar medewerkers. Ook bemoeilijkt het sturing: de beoordeling van (nieuwe) fondsen vindt niet plaats aan de hand van een strategie of afwegingskader, maar ambtenaren, bestuurders én politici moeten vertrouwen op de experts. In kleinere organisaties speelt een andere uitdaging. Kennis over revolverende fondsen is beperkt beschikbaar en wordt daarom tijdelijk ingekocht, terwijl de fondsen wel een langdurige looptijd hebben. Grip houden op de revolverende fondsen is daardoor lastig.

Decentrale overheden

Wij hebben drie tips voor gemeenten en provincies die revolverende fondsen (willen) inzetten, maar ook voor de VNG:

  1. Beleg de overkoepelende verantwoordelijkheid voor de inzet van verschillende fondsen bij één wethouder (bijvoorbeeld Financiën), om overzicht te houden en regie te kunnen voeren.
  2. Organiseer informatievoorziening aan de gemeenteraad of Provinciale Staten op dusdanige wijze dat zij in staat zijn op revolverende fondsen te sturen. Bij oprichting van een revolverend fonds kan een raad de meeste invloed uitoefenen, maar er zijn tussentijds (mogelijk) ook belangrijke momenten. Als de raad het idee heeft dat zij telkens achteraf pas hoort dat zij eerder had kunnen sturen, verliest zij een gevoel van grip en wordt het revolverend fonds geen geliefd instrument. Tip: de workshop grip op samenwerking.
  3. VNG: zorg voor meer coördinatie, overzicht en kennisdeling. Op deze manier kunnen overheden sneller achter de juiste opzet en inzet van revolverende fondsen komen en hoeft niet elke overheid het wiel opnieuw uit te vinden. Een eerste stap daarin is te kijken hoe de tool Financieren in netwerken breder verspreid kan worden.

Catheel Pino is juridisch specialist op het gebied van publieke financiering en revolverende fondsen. Als adviseur begeleidt en helpt zij overheden, zoals de gemeente Rotterdam en de provincie Utrecht, bij strategische en operationele vragen op dit terrein. Eerder was zij werkzaam bij de Universiteit Leiden, waar zij onderzoek deed naar publieke financiering in netwerken. Dat onderzoek resulteerde onder andere in de tool die beleidsmedewerkers en juristen van decentrale overheden helpt bij het inzetten van publieke financieringsinstrumenten.

Heeft u vragen over het inzetten van het revolverend fonds? Twijfelt u over welk financieringsinstrument past bij uw opgave? Of wilt u overzicht creëren in uw fondsen en andere financieringsinstrumenten? Neem dan vrijblijvend contact op! Wij denken graag met u mee.