Ambtelijke fusies: wat iedereen logisch vindt (en toch niet toepast)

Ik loop al een tijdje rond in het openbaar bestuur. Je zou dus mogen verwachten dat ik me niet zo snel meer laat verrassen. Dat ik inmiddels wel weet hoe de hazen lopen. En dat is natuurlijk zo. Alhoewel …… We hebben de afgelopen maanden –samen met drie universiteiten- gekeken naar ambtelijke fusies.

Ik loop al een tijdje rond in het openbaar bestuur. Je zou dus mogen verwachten dat ik me niet zo snel meer laat verrassen. Dat ik inmiddels wel weet hoe de hazen lopen. En dat is natuurlijk zo. Alhoewel ……

We hebben de afgelopen maanden –samen met drie universiteiten- gekeken naar ambtelijke fusies. Op verzoek van de provincies Gelderland en Zuid Holland en in samenwerking met een negental ambtelijke samenwerkingsverbanden in Nederland. Er is een mooi en zeggingsvol rapport. Zie hiervoor deze link. Toch wil ik graag wat persoonlijke kanttekeningen plaatsen.

Hoe staan de ambtelijke fusie-organisaties er voor?

Moeizaam is het eerste woord dat bij me boven komt. De totstandkoming was vaak een vlot proces. De deal –waarin de samenwerking werd vervat- ging veelal gepaard met trots, tromgeroffel en hoorngeschal. En daarna zie je dat er bijna overal moeite en gedoe ontstaat. Geen kostenbesparingen, resultaten vallen tegen, de besturing is complex en ook bij de ambtenaren valt op te tekenen dat het bedienen van verschillende zeer zelfstandig opererende gemeenten niet mee valt.

Wat valt me op en verbaast me?

Wat me treft is toch wel het enthousiasme waarmee gestart wordt met een ambtelijke fusie. Vooral ambtelijk wordt met veel energie en passie begonnen aan iets wat heel mooi zou kunnen worden. Om vervolgens te constateren dat iedereen min of meer dezelfde fouten maakt. En dat vind ik bijzonder. En het verbaast me.

Eigenaardig

Zo is het heel eigenaardig dat lessen uit vele onderzoeken niet worden toegepast. Ik zal er drie noemen. In bijna ieder leerboek valt op te maken dat bij het integreren van twee of meer organisaties de kosten de eerste twee jaar zullen stijgen en dat inverdieneffecten daarna mogelijk zijn. Hetzelfde geldt voor kwaliteitseffecten waarvan je mag verwachten dat die pas na twee jaar zichtbaar worden. Het is eigenaardig dat de verwachtingen van alle gemeenten anders zijn dan de leerboekjes voorschotelen. De gemeenten verwachten sneller te profiteren van efficiency en van kwaliteitswinst, waarmee de basis voor de eerste teleurstelling is gecreëerd.

Het stapelen van veranderingen is ook zo’n punt waarover veel geschreven is. Toch zie je ook hier dat –vanuit een optimistische en vooral heel positieve houding- teveel hooi op de vork wordt genomen. De positivoos (een schepping van Koot en de Bie) zijn niet meer te zien op tv, maar wel in de gemeentelijke arena.

Een laatste en derde voorbeeld gaat over standaardisatie, uniformering en –waar mogelijk- harmonisatie. Ook hier weer boeken vol met wijze lessen en een uitgebreide praktijk met shared services, franchise- en coöperatieve modellen. Wil je profiteren van schaalgrootte (en dat is het doel van een ambtelijke fusie) dan moet je de spanning opzoeken tussen gelijke processen en producten enerzijds en de couleur locale, passend bij bestuurlijk zelfstandige gemeenten, anderzijds. In het onderzoek zagen we veel couleur locale en verrassend weinig uniformering.

Te doelgericht

Een gemeente richt zich natuurlijk primair op de gemeenschap en het gebied. Daar –zo is het streven en de inzet- moet het goed mee gaan. Toch zien we dat niet die “publieke waarde” centraal heeft gestaan, maar de besturing en organisatie. Of nog scherper: het creëren van een ambtelijke fusie.

Wijze les

En daar zit misschien wel mijn belangrijkste advies. Begin allereerst na te denken welke meerwaarde of publieke waarde je wilt creëren. En onder welke condities dat kan en mag plaatsvinden. Heb je dat duidelijk, weeg dan verschillende opties af. Een ambtelijke fusie kan een goede optie zijn, maar is ook complex. Wellicht past een meer simpele variant als een centrumgemeente-constructie (waarbij de kleinere gemeenten diensten in kopen bij een grotere) of een meer homogene en verregaande vorm van herindelen beter.

Hans van der Werff

Managing Director Berenschot