Krachtig lokaal bestuur: vier jaar is onvoldoende

(Deze tekst is als column geplaatst in het Financieel Dagblad 2014) Minister Plasterk stelt dat kleine  gemeenten niet opgewassen zijn tegen de opgaven van de komende jaren. Met name de decentralisaties binnen het sociale domein zijn voor het kabinet aanleiding om de schaaldiscussie opnieuw te voeren.

(Deze tekst is als column geplaatst in het Financieel Dagblad 2014)

Minister Plasterk stelt dat kleine  gemeenten niet opgewassen zijn tegen de opgaven van de komende jaren. Met name de decentralisaties binnen het sociale domein zijn voor het kabinet aanleiding om de schaaldiscussie opnieuw te voeren. Rutte 2 vindt een grootschalige bestuurlijke herindeling noodzakelijk. Kleine gemeenten moeten ‘opschalen’ om zo slagvaardiger te worden. Maar ligt de oplossing van meer slagvaardig bestuur (alleen) in opschaling? Speelt daar ook niet de beperktheid van vier jaar besturen?

Aan het einde van de 19de eeuw is afgesproken om eens in de vier jaar verkiezingen te houden. De vraag is of die vierjaarlijkse periode vandaag de dag voor alle niveaus (Rijk, provincie en gemeente)  passend  is. Een periode van 4 jaar voor een gemeentebestuur biedt onvoldoende ruimte om de uitdagingen  het hoofd te bieden waar gemeenten zich mee geconfronteerd zien. De decentralisaties van  zorg, sociale voorzieningen maar juist ook  de grote  infrastructurele ingrepen  zijn de onderwerpen die dit illustreren. Gemeenten gaan overigens steeds meer samenwerken. De voorbeelden van krachtenbundeling op terreinen als belastingen, sociale diensten, ICT, inkoop en P&O zijn talrijk en divers. Gemeenten zoeken steeds meer proactief oplossingen voor schaalproblemen, maar blijven geconfronteerd worden met grote thema’s waar tijd voor nodig is.

Waarom is vier jaar te kort en geldt dit dan ook eigenlijk niet voor de tweede kamer? Er is een groot verschil tussen de tweede kamer en een gemeenteraad. De tweede kamer houdt zich bezig met wetgeving. Zij wordt daarbij ondersteund door ministeries voor wie dit de core-business is. Los van ‘het gedoe’ rondom de politieke besluitvorming is vier jaar op zich voldoende om nieuw beleid om te zetten in wetgeving. Dat zien wij op dit moment ook vanuit het huidige kabinet gebeuren. Het lukt zelfs in een situatie waarbij een kabinet de periode van vier jaar niet volmaakt vanwege politiek problemen. Dat lijkt overigens meer regel dan uitzondering te zijn geworden. Voor een gemeente ligt het duidelijk anders. De gemeenteraad bepaalt ook zelf beleid maar wordt meer en meer  verantwoordelijk voor de uitvoering en daar zit de kern van het probleem van slagvaardigheid bij gemeenten: de praktijk van de uitvoering is weerbarstig. Met de implementatie is veel tijd mee gemoeid.

Ieder raadslid, wethouder en burgemeester herkent daarbij de praktijk.  Gemeentebesturen zijn het eerste jaar na de verkiezingen bezig met inwerken, oriënteren, dossierkennis opbouwen en initiatieven uitzetten. Vervolgens wordt er twee jaar beleid ontwikkeld en verandering ingezet. Dit zijn de jaren waarin initiatieven tot samenwerking of uitbesteding genomen worden. Dit zijn ook de jaren waarin beleid omgezet moet worden in uitvoering. Het laatste jaar is vaak beleids- en verandering-arm. Politici zijn bezig met ‘scoren en oogsten’. Zij laden zich immers weer op voor de volgende ronde verkiezingen en “willen niet over hun graf heen regeren”. De vierjarige periode van lokaal bestuur wordt effectief verkort tot een periode van bijna 2 jaar waarin een koers wordt uitgezet en beslag moet krijgen.

Het is een probleem voor alle gemeenten.  Het  realiseren en implementeren van grote veranderingen zoals op dit moment  bij de decentralisaties van diverse vormen van zorg,  laat dit zien. Het speelt met name ook bij grote stedenbouwkundige ingrepen.  Als voorbeeld kan genoemd worden een  Noord-Zuid lijn in Amsterdam, de centrumvernieuwingen in Den Haag en Utrecht. In de laatste gemeente bij voorbeeld zijn er onder colleges van diverse samenstelling eind vorige eeuw  in een periode van 12 jaar  meerdere versies van een centrumplan vastgesteld. Veel tijd vergt daarbij de onderhandelingen met belangrijke marktpartijen als  winkelbeheerders, de NS en in Utrecht de Jaarbeurs. Eer men de neuzen dezelfde kant op heeft en daadwerkelijk tot uitvoering kon overgaan stonden de volgende verkiezingen voor de deur waarbij het  onderwerp nummer één werd van de verkiezingsstrijd.  Na de verkiezingen begon het spel opnieuw: het moest immers helemaal anders!   Dit herhaalde zich een paar maal. Onder de druk van de tijd ontbrak het aan bestuurlijke continuïteit waardoor men niet kwam tot uitvoering en zo ook het economisch momentum  heeft verloren. Dat kost geld, energie en niet in de laatste plaats geloofwaardigheid, zowel naar burgers als naar betrokken partners. Schaalvergroting lost dit niet op. Een verlenging van de bestuurlijke termijn voor gemeenten naar zes jaar is een nuttige, wellicht zelfs een noodzakelijke impuls om lokaal bestuur slagvaardig en daadkrachtig te maken.  Projecten en beleid die als jonge plantjes worden uitgezet, groeien niet als ze te snel uit de grond worden getrokken om te kijken of de wortels al eetbaar zijn. Het lokaal bestuur is daarom gebaat bij minimaal een zesjarig mandaat, waarin het tijd heeft om te zaaien, te verzorgen en te oogsten.

Jan van Leijenhorst is o.a. oud wethouder, Fredrik van Dalfsen is bestuurskundige. Beiden zijn werkzaam bij adviesbureau Berenschot.