Revolverende fondsen een instrument| Berenschot blog

Revolverende fondsen (I): een instrument in opkomst

Blog
Revolverende fondsen (I): een instrument in opkomst

Deel deze blogpost

Datum

04 november 2019

Leestijd

4 minuten

De Algemene Rekenkamer heeft onlangs een onderzoek gepubliceerd naar Zicht op revolverende fondsen van het Rijk. De conclusie: de Rijksoverheid investeert miljarden in revolverende fondsen, maar de verantwoording hierover is nog summier.

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer richt zich op de Rijksoverheid, maar revolverende fondsen worden ook door decentrale overheden veelvuldig ingezet. In drie blogs geven wij een reflectie op de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en duiden we wat de onderzoeksresultaten betekenen voor decentrale overheden die (willen) werken met revolverende fondsen. Dit eerste blog gaat over de opkomst van revolverende fondsen. In hierop volgende blogs komen de verschillende verschijningsvormen van revolverende fondsen en de sturing en verantwoording rondom revolverende fondsen aan bod.

Bevindingen van de Algemene Rekenkamer: voordelen van en kanttekeningen bij het revolverend fonds

Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bevestigt het beeld dat al zichtbaar was in de praktijk: het revolverend fonds is populair. Die populariteit heeft de afgelopen tien jaar een vlucht genomen: van de 30 fondsen op Rijksniveau, zijn er 21 van ná 2008. In totaal gaat het om ten minste 3,6 miljard euro. Bovendien is de minister van EZK bezig met de oprichting van nog 3 revolverende fondsen, waaronder Invest-NL met een voorgenomen kapitaal van maar liefst 2,5 miljard euro.

De Algemene Rekenkamer ziet vier kansen voor de inzet van het revolverend fonds:

  1. De rijksbijdrage in een revolverend fonds kan meer dan één keer, en daardoor efficiënter, worden ingezet.
  2. Geld is meerjarig beschikbaar voor een bepaald doel, zonder dat dit elk jaar opnieuw moet worden goedgekeurd in het begrotingsproces.
  3. Revolverende fondsen kunnen een zogenaamde hefboomwerking hebben: er wordt meer privaat geld aangetrokken.
  4. De inzet van het revolverend fonds als instrument zou, meer dan bij traditionele subsidieregelingen, moeten leiden tot levensvatbare projecten.

Tegelijkertijd staan in het rapport ook kritische kanttekeningen over het toenemend gebruik van revolverende fondsen:

  1. Het inzetten van revolverende fondsen zou marktverstorend werken.
  2. Bij revolverende fondsen bestaat altijd onzekerheid of de uitgezette middelen daadwerkelijk terugkomen.
  3. Geld uit een revolverend fonds wordt vaak verstrekt via een privaatrechtelijke overeenkomst en niet als subsidie. Dat heeft onder andere tot gevolg dat er geen (laagdrempelige) rechtsbescherming bij de bestuursrechter open staat. Hierover meer in de tweede blog uit deze reeks.
  4. Het revolverend fonds kan ten koste gaan van het parlementaire budgetrecht en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer kan tekortschieten. De derde blog in deze reeks gaat hier nader op in.

Reflectie: meer inzicht nodig in de publieke waarde

Het rapport van de Algemene Rekenkamer geeft een waardevol inzicht in revolverende fondsen. Dat dit inzicht broodnodig was, blijkt uit het feit dat het voor de Rekenkamer “lastiger [was] dan voorzien om een eerste overzicht te bieden” en dat zij daardoor “andere relevante vragen, zoals de vraag naar de maatschappelijke resultaten van revolverende fondsen, nog niet [heeft] kunnen beantwoorden”. Die vraag naar publieke waarde verdient wat ons betreft verder onderzoek. Het inzetten van een revolverende fonds is immers een middel om een maatschappelijk doel te bereiken, en geen doel op zich. Bovendien is het van belang om meer inzicht te krijgen in de revolverende fondsen op decentraal niveau. Alleen zo komen we te weten of, en onder welke voorwaarden, de inzet van revolverende fondsen op verschillende schaalniveaus leidt tot publieke waarde.

Het dilemma van het revolverend fonds

De eerste twee aandachtspunten die de Algemene Rekenkamer noemt, zijn feitelijk twee kanten van dezelfde medaille. Een fonds waarbij het vrijwel zeker is dat de uitgezette middelen terugkomen, werkt waarschijnlijk marktverstorend; bij een fonds dat duidelijk niet marktverstorend werkt, zullen hoogstwaarschijnlijk weinig van de uitgezette middelen terugkomen. Dit is dé inherente spanning van een revolverend fonds: hoe kan het fonds daadwerkelijk revolveren en tegelijkertijd publieke waarde leveren?

Een deel van het antwoord ligt in het doel van het revolverend fonds. Dit hoeft namelijk niet alléén het verstrekken van gelden en het maken van economische impact (dat wil zeggen: het aantrekken van privaat geld en een efficiënte inzet van publiek geld) te zijn. Zo kan het revolverend fonds ook worden ingezet voor het maken van economisch-strategische impact (bijdragen aan het ondernemend ecosysteem en de financieringsketen) en maatschappelijke impact (realiseren van de publieke belang en doelen). Hoe ziet dit eruit in de praktijk? Een fondsbeheerder kan netwerk- en kennisbijeenkomsten organiseren, zij kan projecten verbinden aan andere bronnen van financiering en zij kan projecten die (nog) niet in aanmerking komen voor financiering adviseren en begeleiden. Deze economisch-strategische en maatschappelijke impact blijft tot op heden onvoldoende belicht in de discussie over de voor- en nadelen van revolverende fondsen.

Decentrale overheden

Wij hebben drie tips voor gemeenten en provincies die revolverende fondsen (willen) inzetten:

  1. Creëer overzicht in de revolverende fondsen die reeds worden ingezet op gemeentelijk, regionaal en provinciaal niveau.
  2. Creeër vervolgens inzicht in de publieke waarde die revolverende fondsen opleveren. en waar aanpassingen nodig zijn en of ruimte is voor een nieuw fonds.
  3. Creëer tot slot uitzicht in de vorm van een fondsenvisie en -strategie. Hierin staat hoe bestaande en toekomstige fondsen zich inhoudelijk én organisatorisch tot elkaar (zouden moeten) verhouden en hoe zij moeten worden ingezet voor het realiseren van publieke waarde. Ter illustratie: een gemeente kan de strategische keuzes maken dat zij in beginsel alleen een fonds opgericht met andere overheden en dat haar fondsen niet alleen economische, maar ook economisch-strategische en maatschappelijke impact moeten maken. Vanuit een visie en strategie kan de inzet van fondsen worden gestroomlijnd en kunnen bestuurders en volksvertegenwoordigers worden ondersteund in het beoordelen en controleren van revolverende fondsen.

Catheel Pino is juridisch specialist op het gebied van publieke financiering en revolverende fondsen. Als adviseur begeleidt en helpt zij overheden, zoals de gemeente Rotterdam en de provincie Utrecht, bij strategische en operationele vragen op dit terrein. Eerder was zij werkzaam bij de Universiteit Leiden, waar zij onderzoek deed naar publieke financiering in netwerken. Dat onderzoek resulteerde onder andere in de tool Financieren in netwerken die beleidsmedewerkers en juristen van decentrale overheden helpt bij het inzetten van publieke financieringsinstrumenten.

Heeft u vragen over het inzetten van het revolverend fonds? Twijfelt u over welk financieringsinstrument past bij uw opgave? Of wilt u overzicht creëren in uw fondsen en andere financieringsinstrumenten? Neem dan vrijblijvend contact op! Wij denken graag met u mee.

Blijf op de hoogte van onze laatste blogs

Meld u aan voor onze nieuwsbrief

Meer weten?