Het is goed dat het Rijk en de provincies door de ruimtelijke voorstellen weer samenwerken aan de ruimtelijke ordening van Nederland. Toch is er nog veel werk te doen, stellen Ralph Kohlmann, Josse van Sleeuwen en Julia Stam van Berenschot. De provinciale voorstellen zijn te abstract, te veelomvattend en te vrijblijvend om van visie naar uitvoering te komen. “Wij verwachten dat deze complexiteit leidt tot een impasse in de ruimtelijke ordening.”
De ruimtelijke ordening in Nederland staat voor grote uitdagingen en kan rekenen op steeds meer aandacht van bestuur, politiek en samenleving. Denk aan de energietransitie, de woningnood, klimaatadaptatie, verduurzaming van mobiliteit en behoud van natuur en landschap. Tegen deze achtergrond werkten alle twaalf provincies het voorbije jaar aan een eigen ruimtelijk voorstel, waarin zij een landelijk “startpakket” met nationale opgaven ruimtelijk vertaalden naar de regionale situatie en confronteerden met regionale ambities. Het ruimtelijk voorstel vormt daarmee de opmaat naar een ruimtelijk arrangement met afspraken tussen Rijk en provincies. Op 8 februari 2024 overhandigden de gedeputeerden Ruimtelijke Ordening van de 12 provincies hun ruimtelijk voorstel aan demissionair minister Hugo de Jonge.
Nog veel werk
De hernieuwde aandacht voor ruimtelijke ordening is positief en hard nodig. De ruimtelijke voorstellen die de twaalf provincies hebben ingediend, vormen met de Contourennota voor de nieuwe nationale Nota Ruimte een eerste stap in de goede richting naar integrale keuzes. De opgaven vragen om een integrale aanpak, waarin alle sectoren en bestuurlijke niveaus samenkomen. Maar zo“n integrale aanpak heeft ook een keerzijde. De ruimtelijke voorstellen zijn vaak allesomvattend en daardoor nog redelijk abstract. De voorstellen komen in de meeste gevallen niet verder dan het schetsen van dilemma”s, zonder concrete oplossingsrichtingen aan te dragen. Waar wél min of meer concrete voorstellen worden gedaan, zijn het dikwijls eenzijdige wensen die door het Rijk moeten worden ingevuld. Ook dat is nog geen goede basis voor de noodzakelijke gezamenlijke (interbestuurlijke) aanpak.
De impasse wordt alleen doorbroken door het systeem simpeler, hanteerbaarder en cyclischer te maken
Kortom, er is nog veel werk te doen. De voorstellen zijn te abstract, te veelomvattend en te vrijblijvend om van visie naar uitvoering te komen. Dit is niet verwonderlijk. Inhoudelijk gezien is het samenbrengen van 26 sectorale programma's in één voorstel een enorme uitdaging. Dit streven naar totale integratie zou weleens té ambitieus kunnen zijn. Daarnaast zorgt de bestuurlijke en maatschappelijke complexiteit voor terughoudendheid bij provincies om daadwerkelijke keuzes te maken, ook omdat het ruimtelijk voorstel geen juridische status heeft onder de Omgevingswet.
Uit de impasse
Wij verwachten dat deze complexiteit leidt tot een impasse in de ruimtelijke ordening, terwijl er juist behoefte is aan concrete keuzes over de inrichting van de ruimte. Keuzes die rekening houden met de verschillende belangen en opgaven in elke regio. We blijven hangen in het schrijven van beleidsagenda's met een doorwrochte probleemanalyse, procesmatige afspraken over vervolgstappen, maar komen niet tot concrete keuzes. Die impasse kan alleen doorbroken worden als we het systeem simpeler, hanteerbaarder en cyclischer maken. Daarvoor bieden we hieronder drie concrete aanknopingspunten.
Ten eerste moeten we durven prioriteren. De omgevingsvisies bieden het integrale beleidskader waarin alle opgaven samenkomen en het toekomstbeeld wordt geschetst. Op basis daarvan is het aan bestuurders om een (zeer) beperkt aantal prioriteiten te selecteren waarover concrete afspraken gemaakt moeten worden met andere overheden. Door te focussen op de afspraken die echt een verschil maken in de regio wordt het ruimtelijk arrangement hanteerbaar. Dat betekent dat zowel de provincies als het Rijk moeten aangeven wat ze écht belangrijk vinden en wat ze bereid zijn om te geven en te nemen.
Een goed voorbeeld is de wijze waarop de provincies Noord-Brabant en Limburg inzetten op het maken van afspraken over het vervoer van gevaarlijke stoffen door de provincie. De bijbehorende veiligheidscontouren hebben immers op hun beurt impact op andere ruimteclaims, zoals duurzame opwekking van energie of woningbouw.
Effectieve, integrale besluitvorming
Ten tweede moeten we accepteren dat we het niet in één keer kunnen doen. Ruimtelijke ordening is als beleidsterrein nog herstellende na een periode van afwezigheid. Maar los daarvan is ruimtelijke ordening per definitie een proces van lange adem, met vele kleine stapjes vooruit. We moeten nu bepalen wat de prioriteiten zijn en daarmee aan de slag gaan. Maar we moeten ook een cyclisch proces inrichten, waarbij we regelmatig de voortgang evalueren, nieuwe prioriteiten stellen en nieuwe afspraken maken. Zonder zo’n proces op voorhand vast te leggen, is de verleiding groot om alles te willen regelen in de eerste ronde. In Flevoland wordt met de “Strategische Agenda Flevoland” al voorgesorteerd op zo’n cyclisch proces. Daarin maakten Rijk en regionale partijen in 2022 eerste afspraken, ook over de periodieke actualisatie van die afspraken. Het ruimtelijk voorstel en arrangement zijn te beschouwen als één cyclus van die actualisatie.
Alleen zo bereiken we effectieve, integrale besluitvorming die aansluit bij de behoeften van zowel provincies als het Rijk
In de derde plaats moeten we de aanpak simpeler maken. Het ruimtelijk voorstel en ruimtelijk arrangement moeten worden ingebed in reguliere cycli van beleidsontwikkeling en overleg tussen rijk en regio. De ruimtelijke voorstellen moeten landen in de provinciale omgevingsvisies, die de basis vormen om keuzes te maken. Wanneer de omgevingsvisies periodiek worden herijkt (en daarbij voldoende rekening wordt gehouden met de Rijksprogramma's) is de aparte (en oneigenlijke) planvorm van het ruimtelijk voorstel niet nodig. Het ruimtelijk arrangement heeft als gezamenlijk afsprakenkader wel toegevoegde waarde, maar dit moet goed worden ingebed in het reguliere overleg tussen rijk en regio in de Bestuurlijk Overleggen Leefomgeving en Bestuurlijke Overleggen MIRT. Op die manier wordt voorkomen dat er een parallelle structuur wordt opgebouwd. Dit vergt een verandering in de manier van werken en samenwerken, waarin daadwerkelijk vanuit integraal perspectief, en met een bundeling en ontschotting van rijksbudgetten voor de leefomgeving, tot prioritering kan worden gekomen.
Het is tijd om de ruimtelijke ordening in Nederland naar een hoger niveau te tillen. Daarvoor is het essentieel de aanpak te vereenvoudigen en een cyclisch proces in te richten dat uitnodigt tot prioriteren en het maken van concrete keuzes. Alleen zo bereiken we effectieve, integrale besluitvorming die aansluit bij de behoeften van zowel de provincies als het Rijk.
Dit artikel is ook gepubliceerd op de website van het platform Gebiedsontwikkeling.nu