Het kabinet heeft het voornemen om in 2028 een plastic-heffing in te voeren, en zo de circulaire economie te stimuleren. Na het unanieme oordeel van de plastic tafel dat de heffing niet bij de afvalsector moet komen wordt er gezocht naar alternatieven. Van tevoren is lastig te bepalen hoe doelmatig zo’n heffing is en welke markteffecten zullen optreden.
Daarom is Berenschot gevraagd de mogelijke effecten, knelpunten en opbrengsten onderzoeken van een heffing op plasticverpakkingen voor eenmalig gebruik in de productie of consumptiefase. Daaruit blijkt dat er binnen de plasticsector geen eenduidig beste oplossing bestaat om het gebruik van dit type verpakkingen te minimaliseren. De resultaten zijn per kamerbrief bekendgemaakt aan de Tweede Kamer.
Fiscale maatregelen spelen in Europa een steeds grotere rol in het aanjagen van duurzaam gedrag, omdat ze circulaire alternatieven financieel aantrekkelijker kunnen maken. Zo heeft een potentiële plastic-heffing als doel de hoeveelheid van het op de markt gebrachte wegwerpplastic te reduceren. Een dergelijke heffing kent veel varianten en kan zo ook een groot effect hebben op de gehele markt en aangrenzende systemen, wat de effectiviteit van een heffing beïnvloedt. Het doel van de verkenning door Berenschot was dan ook om inzicht te krijgen in productgroepen, aangrijpingspunten, milieueffecten, opbrengsten en internationale successen. Op basis van de eigen expertise rond de plasticketen en beleidsinstrumenten ontwikkelde Berenschot een algemene methodiek om vergelijkbare heffingen te kunnen analyseren.
Geen automatische effecten
Uit het onderzoek van Berenschot blijkt dat een hogere heffing mogelijk leidt tot meer substitutie door alternatieve verpakkingen, het inschatten van de volume-effecten en milieueffecten blijkt echter lastig. “Het volume van de verkoop kan dusdanig afnemen dat de totale omvang van de heffing verandert. Soms zijn alternatieven ook nog juist vervuilender als er geen duidelijke afspraken zijn gemaakt met de sector.”, stelt Robert van der Linden, consultant bij Berenschot. “We hebben vier substitutie-effecten geïdentificeerd die, afhankelijk van het type heffing, een ander effect kunnen hebben. Zo kunnen volumes bijvoorbeeld afnemen door het verminderen of veranderen van de consumptie.” Dit is verder uitgewerkt met een voorbeeldcasus over een heffing op drankenkartons.
Aandacht voor de uitvoerbaarheid
Daarnaast onderzocht Berenschot ook mogelijke knelpunten en aandachtspunten voor de uitvoerbaarheid van het instellen van een dergelijke heffing. De uitvoerbaarheid heeft een grote invloed op de doelmatigheid en doeltreffendheid. De belangrijkste aandachtspunten zijn:
- Er is een wettelijk kader noodzakelijk om de productgroepen te definiëren. Het Besluit beheer verpakking biedt dit bijvoorbeeld met de UPV-rapportageverplichtingen.
- De UPV-rapportageverplichtingen bieden belangrijke databronnen voor de invoering van de heffing. Een heffing bij producenten en importeurs, al dan niet met een faciliterende collectieve partij, lijkt daarom ook een logisch aangrijpingspunt optie vanwege het lagere aantal bedrijven. Een aangrijpingspunt met relatief weinig partijen zorgt voor efficiëntie in de uitvoering.
- Uitvoerders, producenten en importeurs moeten betrokken worden voor de sturing op gewilde alternatieven en het inregelen van adequate systemen. Dit is bijvoorbeeld te stimuleren met een ‘heffing, tenzij...’-constructie.
Voorbeeldcasus: een heffing op drankenkartons
Om de effecten scherp in beeld te brengen, werkte Berenschot een voorbeeldcasus uit met een heffing op drankenkartons. Tevens werd een stappenplan getest dat ook voor andere productgroepen toepasbaar is. “Bij drankenkartons lijkt het aannemelijk dat een lage heffing – circa € 0,05 per verpakkingseenheid – niet leidt tot significante substitutie-effecten. Dat maakt de heffingsinkomsten voorspelbaar”, stelt Van der Linden. “Bij hogere heffingen treden er wel diverse substitutie-effecten op, en zullen zich hierdoor ook volume- en milieueffecten voordoen.”
Zo zouden producenten van koelverse producten kunnen overstappen van drankenkartons naar herbruikbare alternatieven (bijvoorbeeld glazen flessen) of eenmalige plastic-houdende alternatieven (zoals pouches). Van der Linden: “Het is lastig te voorspellen hoeveel substitutie er precies zal plaatsvinden. Hiervoor is verder overleg met de sector noodzakelijk.” In Finland en Noorwegen heeft een heffing op wegwerpdrankverpakkingen wel geleid tot hogere retourpercentages. De aanpak die Berenschot presenteert in de verkenning, is breed toepasbaar op andere productgroepen.
Het maatschappelijke perspectief
Deze verkenning maakt de eerste stappen richting een gedragen en uitvoerbare heffing. De uitkomst van deze verkenning is expertmatig ontwikkeld zonder validatie bij consumenten of sectorpartijen. “In vervolgfases is zo’n validatie wel essentieel om de uitvoerbaarheid en acceptatie te waarborgen”, stelt Van der Linden. In zijn ogen biedt de methodiek een kader om in combinatie met internationale best practices de heffing productgroepspecifiek en doelgericht te ontwerpen. “Daarmee kan beleid niet alleen normeren of stimuleren, maar ook effectief beprijzen – een krachtige hefboom om de transitie naar circulaire verpakkingen te versnellen. Zo kan de heffing, mits ingebed in duidelijke doelen en ontwikkeld samen met ketenpartners, uitgroeien tot een belangrijke motor in de transitie naar circulaire plastics en een economie.”
LEES HET EINDRAPPORT HIER: Verkenning van heffing op eenmalige plastic verpakkingen | Rapport | Rijksoverheid.nl - Berenschot