Vereenvoudiging wet- en regelgeving vergt andere aanpak

Met het oog op burgers  zijn tegelijkertijd veranderingen nodig op het gebied van nieuwe en bestaande  wetgeving, en stelsels. Het belangrijkste is echter dat vereenvoudiging van onder  op de stapel naar bovenaan de politieke en beleidsagenda komt. Dit vraagt  ritmes inbouwen, zodat verschillende ministeries en overheidslagen de komende jaren gestructureerd met elkaar aan vereenvoudiging werken.

In Den Haag is vereenvoudiging regelmatig onderwerp van gesprek. Het 
afgelopen jaar verschenen veel rapporten die de huidige complexiteit van wet- en  regelgeving als een van de grootste problemen van de overheid schetsen. Zo  geven publieke dienstverleners in de jaarlijkse Staat van de Uitvoering al enkele  jaren aan dat de uitvoering vastloopt. Ze kunnen niet meer waarmaken wat de  politiek belooft. Complexiteit kost de uitvoering veel tijd, capaciteit en geld.  Burgers raken onnodig in de knel. Zo stelt de Staatscommissie rechtsstaat in  haar rapport ‘De gebroken belofte van de rechtsstaat’ (juni 2024), dat de  rechtsstaat in Nederland voor een aanzienlijke groep burgers niet de beloofde  bescherming biedt. De overheid is te ingewikkeld geworden en schiet tekort in de  rechtsbescherming. Dit heeft geleid tot een gebrek aan vertrouwen in de  overheid. Roel in ’t Veld concludeert na twee jaar onderzoek in zijn boek Verstrikt  in het vangnet (2025) dat door een complex stelsel van wetten en regels in het  sociaal domein onbedoelde chaos is ontstaan met schrijnend onrecht in de levens van kwetsbare burgers. Burgers hebben last van te ingewikkelde wet- en  regelgeving en raken verdwaald in de systeemwereld van regels en procedures.  Beleid is niet meer uitlegbaar en bereikt niet meer zijn doel. 

Ondanks alle aandacht voor vereenvoudiging lukt het de afgelopen jaren niet om  doorbraken te realiseren. Dit komt vooral omdat we op dezelfde manier proberen 
te vereenvoudigen, zonder de grondoorzaken van de complexiteit aan te pakken.

Complexiteit is een resultante van de maakbaarheidsgedachte gecombineerd met doorgeschoten regelzucht. De politiek probeert met wet- en regelgeving gedrag in de maatschappij naar zijn hand te zetten. Daarnaast heeft de overheid de neiging voor allerlei doelgroepen specifiek beleid te maken, vaak geleid door (minimale) koopkrachteffecten voor specifieke doelgroepen in plaats van brede publieke waarde. Dit leidt tot allerlei uitzonderingen in wet- en regelgeving. En als zich een ongewenst voorval voordoet, reageert de overheid met aanvullende wet- en regelgeving om herhaling te voorkomen. Vaak onder druk van de maatschappij, die ook steeds meer naar de overheid kijkt bij maatschappelijk vraagstukken in plaats van het eigen zelfoplossend vermogen aan te spreken. De maatschappij is echter reflexief. Burgers passen hun gedrag aan wet- en regelgeving aan, waardoor dit in de praktijk altijd anders uitpakt. De overheid reageert hier weer op met nog gedetailleerde wet- en regelgeving, meer uitzonderingen en aanvullende voorwaarden. Deze mechanisme maakt dat wet[1]en regelgeving gaandeweg steeds complexer wordt: er komen alleen regelingen bij en er valt niets af. Gevraagd naar de meeste effectieve wet in het socialezekerheidsstelsel van de afgelopen eeuw, dan wijzen de meeste mensen naar de AOW. Een eenvoudige wet die voor iedereen geldt met beperkte randvoorwaarden om er gebruik van te maken, zoals het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd en in Nederland hebben gewoond.

Om de huidige trend te doorbreken, dient de overheid zich primair te richten op het opschonen van huidige wet- en regelgeving. Helaas houden politiek en departementen zich liever bezig met nieuw beleid dan met het aanpassen van huidige wet- en regelgeving. Om deze grondoorzaken aan te pakken, is een ander systeem nodig waarin de burger en de uitvoering veel meer centraal staan in het overheidshandelen. Dit vraagt ook om andere verhoudingen binnen het openbaar bestuur, met meer ruimte voor uitvoerende professionals, zoals de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) bepleit in zijn recente rapport ‘Naar een uitvoerende macht’ (november 2024). En meer macht voor de uitvoering, namelijk gemeenten en publieke dienstverleners, aangezien die veel meer kennis en voeling met de samenleving hebben. Tegelijkertijd staat binnen alle overheidslagen een dieperliggende oorzaak effectieve vereenvoudiging voor burgers in de weg: onze vooroordelen.

Het wantrouwen van de overheid in haar burgers is sinds de jaren 90 heel bepalend geweest voor de wet- en regelgeving in het sociaal domein. Dit heeft geleid tot veel – vaak tegenstrijdige – voorwaarden voor gebruik van regelingen. Bovendien is de overheid zich harder gaan opstellen richting burgers als deze er niet helemaal aan voldeden of administratieve fouten maakten. Daardoor zijn burgers in een kwetsbare positie vastgelopen in het huidige stelsel. En dit wantrouwen resulteerde uiteindelijk in schandalen zoals de toeslagenaffaire en de afhandeling van gaswinning in Groningen. Hoe kunnen we dit doorbreken? Tim ‘S Jongers zegt in zijn recente boek: “Als we armoede effectief willen bestrijden, dan zullen we eerst de blik van mensen met geld op armoede moeten veranderen.” Dan heeft hij het over de vooroordelen van hoogopgeleide mensen die aan de beleidsknoppen zitten. Een van de hardnekkigste vooroordelen is ‘ze kunnen wel, maar willen niet’. Burgers die gebruik maken van regelingen zijn profiteurs. Willen is echter niet het probleem. Burgers in armoede hebben gewoonweg niet de vaardigheden en het netwerk om eruit te komen. Bovendien hebben we het door de complexiteit voor burgers heel moeilijk gemaakt om gebruik te maken van alle regelingen. We verwachten van de mensen met het minste doen vermogen de grootste bureaucratische vaardigheden. Met als gevolg dat heel veel burgers verstrikt zijn geraakt in het sociale vangnet van de overheid. Een grote groep burgers is zelfs afgehaakt, en wantrouwt nu terecht de overheid. Ze maken geen gebruik van beschikbare regelingen, omdat ze liever leven in armoede dan afhankelijk te zijn van de overheid. Daardoor leven ze onder het bestaansminimum.

Omgekeerd heerst eenzelfde vooroordeel over de overheid: ‘ze kunnen wel helpen maar willen niet’ en zijn alleen bezig met zichzelf en met hun eigen ministeriële belangen veiligstellen. Ook dit klopt niet. Ambtenaren van de overheid tuigen met goede intenties allerlei initiatieven en regelingen op om burgers te helpen. Maar de overheid blijkt niet in staat binnen de huidige manier van werken en denken de benodigde vereenvoudiging te realiseren. Daarom is het hoog tijd dat de overheid dit gaat erkennen, zich nederiger opstelt en in beleid echt luistert naar de burgers waar het om gaat. Oftewel de beleidsbubbel doorbreken, daadwerkelijk een relatie opbouwen met de doelgroep en in beleid de doelgroep daadwerkelijk invloed geven om mede te bepalen. En niet alleen doen wat de overheid vanuit eigen perspectief goed acht voor de ander. Gelukkig is een grote groep ervaringsdeskundigen opgestaan die hier handen en voeten aan wil geven.

Hoewel bij veel mensen binnen de overheid het besef groeit dat het echt anders  moet, is vereenvoudiging een containerbegrip waar iedereen een ander doel en  beeld bij heeft. Doel zou moeten zijn het eenvoudiger voor burgers te maken,  met bezuinigen op het overheidsapparaat als mooie bijvangst. Hiervoor zijn op de volgende drie gebieden doorbraken nodig.

Bij nieuwe wetgeving dient de overheid te zorgen voor eenvoud en samenhang. Het instrument beleidskompas helpt ministeries hierbij door te waarborgen dat bij beleidsontwikkeling het maatschappelijk probleem centraal staat en rekening wordt gehouden met de uitvoerbaarheid en het doen vermogen van burgers. Dit vermindert de complexiteit en leidt tot verbetering van de praktijk, maar helaas wordt het “beleidskompas” op veel plekken nog niet toegepast. En daar waar het wel wordt toegepast leidt het tot verbetering, maar nog niet tot echte doorbraken. Vereenvoudiging vraagt namelijk vernieuwing van de manier waarop we beleid ontwikkelen. Eenvoud bij design conform twee principes:

1. Ontwikkel regelgeving voor 80% van de gevallen en bied overheidsprofessionals ruimte om in interactie met burgers de overige 20% in te vullen. Brede publieke waarde voor burgers is het leidende criterium. Nu wordt politieke besluitvorming vaak nog gedomineerd door effecten van koopkrachtberekeningen voor specifieke doelgroepen. Alle financiële effecten willen repareren maakt de uitvoering ingewikkeld en onoverzichtelijk vanwege allerlei uitzonderingen. Burgers hebben liever overzichtelijke regelingen dan complexiteit die een tientje extra oplevert. Bovendien kunnen alle bespaarde uitvoeringskosten dan veel beter anders besteed worden. Ander pluspunt is dat eenvoudiger regelgeving veel sneller en beter te implementeren is.
2. Ontwikkel beleid samen met de doelgroep en de uitvoering. Hoewel de uitvoering steeds meer en eerder aan tafel zit, gebeurt dit helaas nog te vaak pas aan het einde bij de uitvoeringstoets, wanneer alle wezenlijke besluiten al zijn genomen. Dan kan er hoogstens hier en daar iets gerepareerd worden. Het perspectief van de doelgroep wordt onderbelicht of hooguit meegenomen door de bril van de beleidsambtenaar. 

Gelukkig zijn er al voorbeelden waar nieuwe wetgeving op een innovatieve manier tot stand komt. Denk aan de nieuwe financiering voor kinderopvang in het NFKo-programma, waar wetgeving vanaf het begin samen met de professionals uit de uitvoering en ICT ontwikkeld wordt. Door tijdens het wetgevingsproces prototypes te testen in de praktijk, ontstaat inzicht in de impact van beleidskeuzen op kinderopvangorganisaties, burgers en publieke dienstverleners. Vervolgens worden de regelingen bijgeschaafd, zodat deze optimaal aansluiten bij de praktijk. Een ander voorbeeld is de digitale toets, die Kamerleden Six Dijkstra en Kathmann onlangs publiceerden vanuit het rapport ‘Digitale rechtsstaat’. Deze tool geeft Kamerleden grip op wetgeving die digitale uitvoering behoeft, een goed begin om de politiek te betrekken.2In Denemarken gaan ze een stap verder. Daar moet alle nieuwe wetgeving ‘digital ready’ zijn conform een zevental principes rond eenvoud, uitvoerbaarheid en consistentie, anders kan deze niet worden aangenomen. Dit is dus minder vrijblijvend dan onze uitvoeringstoets.

In de vele knelpuntenbrieven en standen van de uitvoering staat duidelijk beschreven welke aanpassingen nodig zijn. Vaak betreft dit beperkte wijzigingen om bestaande wetgeving voor burgers en de uitvoering beter aan te sluiten en gemakkelijker te maken. Maar opschoning van wetgeving ligt onder op de stapel bij politiek en beleidsministeries, die zich liever bezighouden met nieuwe wetgeving. Om opschoning van wetgeving bovenaan de beleidsagenda te krijgen, moeten we ritmes inbouwen – in de politiek, bij beleidsdepartementen en in de uitvoering – zodat de overheid de komende jaren gestructureerd aan vereenvoudiging werkt.

1. Politiek: structurele agendering via een vaste jaarlijkse week van de vereenvoudiging om de politieke en beleidsaandacht te richten op vereenvoudiging van bestaande wetgeving. En dan op enig moment zowel vele kleinere als grotere aanpassingen regelen. Dit concept, uitgewerkt door de Inspectie belastingen toeslagen en douane, en aangeboden aan de Tweede Kamer in december 2024, vraagt nu om implementatie.
2. Beleid: knelpunten in wet- en regelgeving een standaard agendapunt maken van bestuursraden. Daarnaast moeten vereenvoudigingsagenda’s onderdeel worden van sturing in de planning-en-controlcyclus, die nu te veel gedomineerd wordt door bedrijfsvoering, rechtmatigheid, en prestatieafspraken. Dit onderwerp zou vast onderdeel moeten zijn van eigenaars- en opdrachtgeversgesprekken met publieke dienstverleners.
3. Uitvoering: zich minder afhankelijk van de beleidsdepartementen opstellen, aangezien uitkomsten van de jaarlijkse standen en staat van de uitvoering onvoldoende worden opgepakt. Dit door zelf voorstellen te schrijven voor wetswijzigingen, knelpunten alarmistischer op te schrijven en niet door beleidsdepartementen te laten nuanceren. En door rechtstreeks contact met de politiek te zoeken om vereenvoudiging te realiseren.

De meeste impact kan gemaakt worden door onze stelsels te vereenvoudigen. Regelingen kennen nu allerlei onoverzichtelijke onderlinge afhankelijkheden, waardoor burgers verstrikt zijn geraakt. Denk aan het belasting- en toeslagenstelsel in samenhang met het socialezekerheidsheidsstelsel. Ondanks de nodige rapporten en de hervormingsagenda inkomensondersteuning wordt hierop echter weinig voortgang geboekt. Stelselvereenvoudiging is ook complex, omdat het raakt aan ministeriële belangen en omdat vereenvoudiging of veel geld kost of pijnlijke keuzen vergt voor specifieke doelgroepen. Daarom is interdepartementale samenwerking vereist en een langetermijnhorizon met een inhoudelijke richting. Hoewel stelselvereenvoudiging noodzakelijk is om burgers in een kwetsbare positie echt vooruit te helpen, blinkt Den Haag daar momenteel niet in uit. De nieuwe verkiezingen en formatie bieden kansen om stelselherziening expliciet te agenderen bij de kabinetsformatie, als strategisch hoofddossier, niet als beleidsrestpost. Ministeries zullen hun eigen agenda’s en (financiële) belangen ondergeschikt moeten maken aan het publieke belang. Dit vergt een interdepartementaal team dat meerjarig werkt vanuit publieke waarden, met ervaringsdeskundigen en mandaat om beleidsalternatieven uit te werken en stapsgewijs te realiseren. Laten we ieder vanuit onze eigen rol de samenwerking opzoeken om te doen wat nodig is.