Proactieve dienstverlening | Berenschot artikel

Niet-gebruik – geen gebruiken maken van een regeling waar iemand wel recht op heeft - kan worden veroorzaakt door problemen op inwoners-, uitvoerings- en regelgevingsniveau. Daarbij gelden drie hoofdcategorieën: niet weten, niet kunnen en niet willen. 

Uit internationaal onderzoek blijkt dat het niet-gebruik van inkomensondersteuning doorgaans tussen de 20 en 30% ligt, maar in sommige gevallen oploopt tot wel 80%. Een synthesestudie uit 2023 in opdracht van het ministerie van SZW bevestigt deze bevindingen. De marges zijn echter groot. Zo wordt het niet-gebruik voor bijzondere bijstand geschat op 43-80%. Daarnaast zijn schattingen niet altijd consistent. De Algemene Rekenkamer rapporteerde in 2019 een niet-gebruik van aanvullende inkomensondersteuning ouderen (AIO) van 44–52%, terwijl het CBS dit later bijstelde naar 30%.

Niet-gebruik heeft gevolgen voor zowel individuele inwoners als de samenleving als geheel. In de literatuur worden de volgende consequenties geïdentificeerd: 

• Grotere ongelijkheid, bestaanszekerheid onder druk. Niet-gebruik komt relatief vaak voor bij kwetsbare groepen, zoals mensen met lage inkomens, beperkte digitale vaardigheden of een taalbarrière. Juist deze groepen hebben de ondersteuning het hardst nodig. Als zij structureel geen toegang krijgen tot voorzieningen, vergroot dit de kloof tussen bevolkingsgroepen en komt hun bestaanszekerheid onder druk te staan.
  
  
• Hogere maatschappelijke kosten. Wanneer inwoners geen gebruik maken van beschikbare ondersteuning, ontstaan vaker problemen zoals schulden, gezondheidsklachten en langdurige hulptrajecten. Naast de grote impact die dit heeft op de inwoners, leidt dit tot hogere kosten voor de samenleving, de zorg, de schuldhulpverlening en andere publieke voorzieningen. Het tijdig signaleren en voorkomen van niet-gebruik kan helpen kosten te beheersen en middelen effectiever in te zetten.
  
  
• Verminderde impact van beleid. Regelingen en voorzieningen zijn ontworpen met duidelijke maatschappelijke doelen, zoals het bevorderen van bestaanszekerheid, het tegengaan van armoede of het ondersteunen bij specifieke levensgebeurtenissen.  Wanneer een substantieel deel van de doelgroep niet bereikt wordt, worden de beoogde doelen niet gerealiseerd. Dit ondermijnt de legitimiteit en effectiviteit van beleid en publieke dienstverlening.

Niet-gebruik raakt aan de kern van bestaanszekerheid, beleidsimpact en maatschappelijke rechtvaardigheid. Door actief werk te maken van het terugdringen van onwenselijk niet-gebruik, kunnen overheden ondersteuning beter laten landen bij degenen die het nodig hebben. 

Proactieve dienstverlening wil zeggen dat de overheid niet wacht tot inwoners zelf ondersteuning aanvragen, maar deze actief aanbiedt of hierover informeert. Het doel is om niet-gebruik te verminderen door drempels weg te nemen en het aanvraagproces te vereenvoudigen. Het gaat om een verschuiving van reactief (de burger moet halen) naar proactief (de overheid brengt), dit betreft een glijdende schaal: dienstverlening kan in meer of mindere mate proactief zijn. Het proactief aanbieden van ondersteuning, of informatie daarover, kan plaatsvinden op basis van verleden, heden en toekomst.

• Verleden: inwoners die eerder al recht hadden op ondersteuning, maar daarvan geen gebruik hebben gemaakt. 
• Heden: levensgebeurtenissen die direct invloed hebben op het ontstaan van recht op ondersteuning, zoals een geboorte (kinderopvangtoeslag) of pensionering (AIO). 
• Toekomst: voorspellingen over mogelijk toekomstige rechten, bijvoorbeeld bij inwoners met een verhoogd risico op schulden. Vanuit dit oogpunt is proactieve dienstverlening ook een vorm van preventie, waarbij het naast het toewijzen van ondersteuning gaat om toeleiding. Op het gebied van werk en re-integratie worden inwoners bijvoorbeeld proactief naar werk begeleid.

Steeds meer partijen, waaronder de Nationale Ombudsman, roepen op om in te zetten op proactieve dienstverlening . De meest voorkomende interventies volgen hieronder: 

Hoewel proactieve dienstverlening een veelbelovende optie is om niet-gebruik terug te dringen, lopen gemeenten en uitvoeringsorganisaties in de praktijk tegen vijf blokkades aan. Het goede nieuws: ze zijn niet onoverkomelijk!

1. Mag het (juridische blokkade)? Alle diensten die Nederlandse overheden leveren, hebben hun grondslag in wet- en regelgeving en zijn opgesteld in het belang van burgers of bedrijven. Wanneer een uitvoeringsorganisatie proactieve dienstverlening wil verlenen moet ook hier een bepaling voor zijn vastgelegd. In die grondslag moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn omschreven dat gegevensverwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van de taak en waarom. Betrokkenen moeten kunnen begrijpen hoe en wanneer hun gegevens worden verwerkt.

Nederlandse wet- en regelgeving biedt vaak de wettelijk grondslag voor de verwerking van de (persoons-)gegevens die nodig zijn voor proactieve dienstverlening. Onderliggende beleidskeuzes of interne besluiten zijn echter vaak streng ingericht en worden niet losgelaten. In de hiërarchie van wet- en regelgeving prevaleert echter altijd de grondslag in de formele wetten. 

De AVG wordt vaak aangehaald om proactieve dienstverlening te blokkeren. Artikel 6 van de AVG ziet echter toe op de rechtmatigheid van de verwerking van persoonsgegevens. De verwerking van persoonsgegevens is bijvoorbeeld toegestaan als dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang (art. 6(1)(e) AVG). Deze taak van algemeen belang moet zijn vastgelegd in een Europese of nationale wettelijke norm en de taak moet zijn toegewezen aan de organisatie die de taak uit voert.  Een nadere mogelijkheid die artikel 6 biedt, is lid 1 onder c: de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de uitvoeringsorganisatie (d.w.z. de verwerkingsverantwoordelijke) rust.

2. Kan het (technische blokkade)? Zodra een interventie (deels) gericht is op de persoonlijke situatie van de ontvanger, is er in meer of mindere mate gegevensdeling nodig. Voor interventies met de wens om zonder tussenkomst van de burger proactief diensten te verlenen, is gegevensdeling essentieel. In dat geval moet er op basis van gegevens uit soms meerdere databronnen worden bepaald of iemand in aanmerking komt voor een bepaalde ondersteuning. Onzekerheid over privacy, doelbinding en rechtsgrond remt proactieve dienstverlening. Organisaties vrezen overtreding van de AVG en Awb.

Proactieve dienstverlening is ook mogelijk zonder data, maar in de praktijk spelen data en technologie vaak een sleutelrol. Effectiviteit vereist de juiste datakoppelingen en passende datagedreven oplossingen. Een andere technische blokkade betreft de kwaliteit en beschikbaarheid van data en databronnen. Daarnaast zijn veel databases niet ingericht om data bij de bron op te halen. Terwijl dit wel essentieel is voor dataminimalisatie en onnodig kopieerwerk en handmatige fouten helpt voorkomen.

3. Is het wenselijk (ethische blokkade)? Zelfs als het mag en kan, blijft de vraag: willen we het? Proactieve dienstverlening kan stigmatiseren en raakt waarden als autonomie en menselijke waardigheid. Onderzoek laat zien dat de wenselijkheid afneemt als het tegengaan van niet-gebruik wordt gekoppeld aan fraudebestrijding, aangezien dit het gevoel van inbreuk op autonomie, privacy en waardigheid juist kan vergroten. 

4. Is het financieel haalbaar (kostentechnische blokkade)? Momenteel is er nog onvoldoende zicht op de financiële voordelen van proactieve dienstverlening. Als het gaat om het terugbrengen van niet-gebruik, betekent proactieve dienstverlening dat op korte termijn meer ondersteuning moet worden geboden, wat resulteert in hogere kosten. Anderzijds laat academisch onderzoek zien dat proactieve dienstverlening kan leiden tot efficiëntere werkprocessen en kostenbesparing. Ook de benadering van proactieve dienstverlening als een vorm van preventie wijst op dat laatste, al zullen de opbrengsten mogelijk niet direct binnen de eigen organisatie zichtbaar worden. 

5. Voor wie werkt het (praktische blokkade)? Het bereiken van de meest kwetsbare inwoners blijkt het lastigst. Het risico bestaat dat bij proactieve dienstverlening vooral zelfredzame groepen worden benaderd, en dat de inwoners die ondersteuning het hardst nodig hebben niet worden bereikt. Landelijke cijfers geven bovendien weinig inzicht in oorzaken van niet-gebruik, wat gerichte acties bemoeilijkt. Kleine, lokale initiatieven en pilots hebben daarom de voorkeur.

Proactieve dienstverlening vraagt om lef en vooral ook om praktische stappen. De hiervoor geschetste blokkades zijn reëel, maar niet onoverkomelijk. Door klein te beginnen, juridische ruimte slim te benutten, ethische kaders mee te nemen en inzicht te krijgen in kosten en doelgroepen, wordt het een stuk makkelijker om als organisatie in beweging te komen.

De praktijkvoorbeelden laten zien: het kan en het levert iets op. Voor inwoners én voor organisaties. Het is geen kwestie van grootse plannen, maar van gewoon starten. Begin met één regeling, leer van pilots en bouw stap voor stap verder. Zo blijft proactieve dienstverlening geen ambitie op papier, maar wordt het een aanpak die werkt!

Wij denken graag met u mee over hoe u de volgende stap kunt zetten. 

Marten Knol

Anne van Heerwaarden

Mette Blom