Proactieve dienstverlening en het terugdringen van niet-gebruik stonden het afgelopen jaar hoog op de nationale politieke agenda en krijgen ook internationaal steeds meer aandacht. Recent onderzoek van het Joint Research Center (JRC) van de Europese Commissie biedt concrete lessen om de stap te zetten van beleidsambitie naar een werkende en passende uitvoeringspraktijk. In dit artikel lichten wij toe hoe Nederlandse uitvoeringsorganisaties en gemeenten hier hun voordeel mee kunnen doen.
Proactieve dienstverlening wil zeggen dat de overheid niet wacht tot inwoners zelf ondersteuning aanvragen, maar hierover informeert, deze actief aanbiedt of ambtshalve toekent. Het doel is om niet-gebruik te verminderen door drempels weg te nemen en het aanvraagproces te vereenvoudigen.
In onze adviespraktijk zien wij dat gemeenten en uitvoeringsorganisaties bij het opzetten van proactieve dienstverlening tegen verschillende blokkades aanlopen. Het goede nieuws: deze zijn niet onoverkomelijk, zoals ook blijkt uit onderzoek van het JRC onder twaalf EU-lidstaten (België, Denemarken, Duitsland, Estland, Griekenland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Spanje en Zweden). Hierna volgen vijf concrete lessen.
Les 1: Organiseer proactiviteit rond levensgebeurtenissen
De JRC-onderzoekers adviseren overheden om dienstverlening systematisch rond levensgebeurtenissen in te richten. Inwoners ervaren de overheid niet als afzonderlijke afdelingen voor inkomen, werk, Wmo, jeugdhulp, belastingen en schuldhulpverlening. Juist op momenten dat zij te maken krijgen met levensgebeurtenissen – werkloos worden, scheiden, een kind krijgen, dakloos raken of het overlijden van een naaste – kunnen verschillende regelingen en organisaties samenkomen.
Door proactieve dienstverlening rond levensgebeurtenissen te organiseren, wordt inzichtelijk waar inwoners ondersteuning nodig kunnen hebben. Ook wordt dan duidelijk welke organisaties betrokken zijn, waar overdrachten plaatsvinden en op welke momenten proactief handelen mogelijk is.
Overheidsbreed gebeurt dit in de Aanpak Levensgebeurtenissen. Maar uitvoeringsorganisaties en gemeenten kunnen ook zelf al stappen zetten. Bijvoorbeeld door jaarlijks twee levensgebeurtenissen te selecteren en per gebeurtenis een klantreis in kaart te brengen. Dit met aandacht voor:
• het signaal dat de levensgebeurtenis heeft plaatsgevonden
• mogelijke rechten en plichten van de inwoner
• het niet-gebruik van deze rechten
• de betrokken gemeentelijke en landelijke organisaties, en de bestaande contactmomenten
• beschikbare gegevens en de wettelijke grondslagen voor het gebruik daarvan
• mogelijke proactieve acties
• de herstel- en bezwaarroute wanneer iets niet goed gaat.
Zo ontstaat een beeld van waar inwoners vastlopen, welke ondersteuning zij mogelijk niet krijgen en welke partij op welk moment in actie kan komen.
Les 2: Vlieg proactieve dienstverlening niet aan als een ICT-project
Digitalisering en automatisering worden te gemakkelijk aangezien voor proactieve dienstverlening. Het JRC-onderzoek laat echter zien dat proactieve dienstverlening hoofdzakelijk een verandering in werkprocessen, verantwoordelijkheden en de relatie tussen overheid en inwoner betreft.
Digitalisering en automatisering kunnen deze verandering ondersteunen, maar maken een dienst niet automatisch proactief. Data en ICT zouden daarom niet het vertrekpunt moeten zijn van proactieve dienstverlening. Die begint met de vraag: bij welke regeling of doelgroep willen we het niet-gebruik terugdringen? Vanuit die opgave kunnen gemeenten en uitvoeringsorganisaties vervolgens bepalen welke gegevens, processen en technische ondersteuning hierbij nodig zijn:
• Is niet-gebruik onwenselijk? Niet-gebruik hoeft niet per se onwenselijk te zijn. Denk bijvoorbeeld aan niet-gebruik van inwoners in detentie, persoonlijk of religieus gewetensbezwaar of situaties waarin inwoners objectief beter af zijn zonder ondersteuning.
• Wie zijn de niet-gebruikers? De kenmerken van de doelgroep bepalen welke aanpak passend is en of proactieve dienstverlening daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van inwoners die anders geen gebruik zouden maken van de ondersteuning. Een uitsluitend digitale aanpak bereikt bijvoorbeeld niet altijd inwoners met beperkte digitale vaardigheden.
• Wat zijn de oorzaken van het niet-gebruik? Niet-gebruik kan voortkomen uit niet-weten, niet-kunnen of niet-willen. Wanneer taalbarrières de belangrijkste oorzaak zijn, is proactieve communicatie alleen in het Nederlands bijvoorbeeld onvoldoende.
Les 3: Meet de waarde van proactieve dienstverlening niet af aan de mate van proactiviteit
Uit het JRC-onderzoek blijkt dat proactieve dienstverlening geen doel op zich moet zijn. De maatschappelijke waarde zit namelijk niet in de mate van proactiviteit, maar in de vraag of inwoners daardoor tijdig de ondersteuning krijgen waarop zij recht hebben. Onze adviespraktijk leert dat voor sommige regelingen een volledig proactieve aanpak minder passend of zelfs onwenselijk is. Dat geldt vooral voor discretionaire, gevoelige of sterk gepersonaliseerde ondersteuning, waarbij een individuele afweging nodig is. In zulke situaties zijn menselijke beoordeling en de mogelijkheid om ondersteuning te weigeren belangrijker dan automatische toekenning.
Ook is de inzet van de overheid niet altijd in verhouding met de opbrengsten voor inwoners. Bijvoorbeeld wanneer een aanpak vooral zelfredzame groepen bereikt, terwijl inwoners die de ondersteuning het hardst nodig hebben buiten beeld blijven. Het is daarom zinvoller om proactiviteit te beoordelen aan de hand van concrete indicatoren, zoals:
• het aandeel rechthebbenden dat wordt bereikt
• het aantal handelingen dat inwoners en overheidsorganisaties wordt bespaard
• het aantal benaderde inwoners dat uiteindelijk geen recht bleek te hebben
• de mate waarin inwoners gegevens nog moeten controleren of aanvullen
• de mate waarin inkomensonderbrekingen en crisissituaties worden voorkomen.
Les 4: Benut bestaande ethische, technische en juridische kaders
Niet elke gemeente of uitvoeringsorganisatie beschikt over voldoende ethische, technische en juridische expertise om proactieve dienstverlening zelfstandig te ontwerpen en te beoordelen. Daarom pleiten de JRC-onderzoekers voor een landelijke kennisbank, waarin gemeenten en uitvoeringsorganisaties kennis kunnen delen. Denk aan technische uitgangspunten, voorbeelden van gegevensstromen, uitgevoerde juridische analyses (zoals de IAMA) en ethische afwegingen (waaronder CODIO-analyses). De Service Blueprints Participatiewet van de VNG rond de ambtshalve toekenning van de IIT zijn hier een voorbeeld van.
Een kennisbank kan voorkomen dat organisaties steeds opnieuw hetzelfde voorwerk doen, en kan de kwaliteit en zorgvuldigheid van proactieve toepassingen vergroten. De community van Gebruiker Centraal biedt zo’n platform voor het uitwisselen van kennis en ervaringen op dit gebied.
Tegelijkertijd blijven gemeenten en uitvoeringsorganisaties zelf verantwoordelijk voor de vraag of een proactieve toepassing in hun eigen context ethisch, technisch en juridisch passend is.
Les 5: Zie vertrouwen in de inwoner als voorwaarde, niet als gegarandeerd resultaat
Vertrouwen wordt vaak genoemd als een van de opbrengsten van proactieve dienstverlening, onder meer in het wetsvoorstel 'proactieve dienstverlening SZW'. De redenering dat proactieve dienstverlening resulteert in meer vertrouwen van de inwoner in de overheid keert de volgorde echter om: vertrouwen zou niet in de eerste plaats als opbrengst moeten worden gezien, maar vooral als voorwaarde om proactieve dienstverlening te laten werken.
Met name de vermenging van proactieve dienstverlening en handhaving vraagt om bijzondere zorgvuldigheid. Rechthebbende inwoners kunnen terughoudend worden in het delen van gegevens of het accepteren van proactieve ondersteuning, wanneer zij verwachten dat dezelfde informatie ook wordt gebruikt voor controle, sancties of het beperken van rechten. Daarmee neemt het risico toe dat mensen alsnog geen gebruik maken van regelingen waarop zij recht hebben.
Werken vanuit vertrouwen vraagt om een inrichting waarbij voor inwoners duidelijk is waarvoor gegevens worden gebruikt, welke ondersteuning zij kunnen verwachten en waar de grens ligt tussen helpen en handhaven. Daarbij zijn volgens de JRC de volgende uitgangspunten van belang:
• Benader inwoners vanuit een hulpaanbod, niet vanuit een vermoeden van misbruik.
• Maak duidelijk welke gegevens worden gebruikt, voor welk doel en welke gevolgen dat kan hebben.
• Geef inwoners een laagdrempelige mogelijkheid om gegevens in te zien, onjuistheden te laten corrigeren en een beslissing toe te lichten of te betwisten.
• Scheid signalen voor dienstverlening waar mogelijk van signalen voor handhaving. Gegevens die worden gebruikt om iemand op ondersteuning te attenderen, zouden niet ook voor controle moeten worden ingezet.
Van ambitie naar verantwoorde en passende proactieve dienstverlening
De inrichting van proactieve dienstverlening is meer dan een juridisch, technisch of financieel vraagstuk. Wij denken graag met u mee over de volgende stap naar een zorgvuldige en effectieve inrichting van proactieve dienstverlening, gericht op het terugdringen van ongewenst niet-gebruik.