Sturen op outcome is één van de nieuwe mantra’s in de VTH-wereld. Omgevingsdiensten moeten de effecten van de dienstverlening – in termen van verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving – inzichtelijk maken. Een begrijpelijke wens, maar praktisch onhaalbaar. Stuur daarom niet op outcome, maar bouw het lerend vermogen van het stelsel doelgericht en planmatig uit. Zo ontstaat een flexibel en adaptief stelsel, dat optimaal meebeweegt met de opgaven in de leefomgeving.
Conceptueel is de gedachte van outcome-sturing helder en aantrekkelijk, omdat het de aandacht verlegt van productie naar maatschappelijk effect. Maar juist bij toezichthoudende organisaties wringt het. Hun opbrengst laat zich maar beperkt in harde outcome-termen vangen, omdat zij werken vanuit een ander perspectief. Zij staan aan de lat voor het realiseren en bewaken van een zo hoog mogelijk nalevingsniveau van de wet- en regelgeving. Natuurlijk dragen zij daarmee bij aan de effectiviteit van overheidsbeleid, maar het realiseren van de beoogde outcome is in een complexe wereld van veel meer factoren afhankelijk. Zo is de luchtkwaliteit in de Randstad van een wezenlijk ander niveau dan die in de provincie Groningen, terwijl de omgevingsdiensten in beide gebieden in essentie dezelfde taken uitvoeren.
Het huidige stelsel is niet goed in balans
Vrij naar Malcolm Sparrow, een autoriteit op VTH-gebied, moet iedere toezichthoudende organisatie het evenwicht zien te vinden tussen drie kernopgaven:
- Uitvoeren van het reguliere uitvoeringsprogramma, gebaseerd op risicoanalyse, prioritering en daarvan afgeleide taakstellende afspraken.
- Reageren op signalen en incidenten, die zowel vanuit de leefomgeving als vanuit bestuur en politiek kunnen komen.
- Optimaliseren van processen, gericht op doelmatigheid, voorspelbaarheid en kwaliteit.
In een gezond stelsel zijn deze drie invalshoeken met elkaar in balans. De praktijk is echter weerbarstiger. Zonder alle omgevingsdiensten over één kam te scheren, constateren wij dat veel deelnemers, vanuit de rol van eigenaar, focussen op het derde spoor: kosten en doelmatigheid. De relatie met de opbrengsten is onderbelicht geraakt en wordt platgeslagen tot te realiseren prestaties.
In de regel is het uitvoeringsprogramma daardoor meer financieel dan effectgestuurd. Paradoxaal genoeg leidt dat per definitie tot inefficiënties. De vraag of de omgevingsdienst de goede opdracht krijgt en de juiste dingen doet, wordt niet meer meegewogen. Ook zijn signalen en incidenten veelvuldig onvoldoende ingecalculeerd in het programma, wat de realisatie ervan onder druk zet. Dit voedt de onvrede van deelnemers en versterkt de focus op de kosten van een omgevingsdienst.
Waarom dit een hardnekkig probleem is
Het hiervoor geschetste mechanisme raakt niet alleen de werking van afzonderlijke omgevingsdiensten, maar heeft ook grote invloed op de effectiviteit van het stelsel als geheel. In lijn met de Staat van VTH worden in onze ogen betekenisvolle stappen gezet in het vergroten van het lerend vermogen van het stelsel. Denk aan de instelling van Omgevingsdienst NL en de visitatiecyclus. Ook de aandacht voor goed opdrachtgever- en opdrachtnemerschap groeit. Tegelijkertijd constateren we dat de grote doorbraak nog niet is gerealiseerd – niet op stelselniveau en niet op het niveau van omgevingsdiensten. Dat terwijl de kwaliteit van de leefomgeving meer en meer onder druk komt te staan.
Bouw lerend vermogen structureel in
Voldoende reden dus om het stelsel niet te belasten met ambitieuzere, maar moeilijk meetbare outcome-claims. In plaats daarvan pleiten we ervoor om het lerend vermogen tussen beleid, opdracht en uitvoering structureel te organiseren. Alleen dan kunnen partijen samen bepalen welke vraagstukken het belangrijkst zijn, welke risico’s prioriteit vragen en op welk gewenst gedrag van actoren in het stelsel toezicht en handhaving zich realistisch moeten richten.
Met lerend vermogen bedoelen we het vermogen om signalen en risico’s systematisch te analyseren, daar gezamenlijke prioriteiten uit af te leiden en de inzet van toezicht en handhaving daarop bij te stellen. Het gaat dus niet om vrijblijvend evalueren achteraf, maar om een voortdurend en structureel ingebouwd sturingsmechanisme. Stel dat een gemeente het terugdringen van geluidsoverlast rond bedrijventerreinen als beleidsdoel kiest. De omgevingsdienst kan meldingen en controleresultaten analyseren, gericht controleren op de belangrijkste bronnen en terugkoppelen welke maatregelen effect hebben. Op basis daarvan kan de gemeente haar prioriteiten en opdracht voor het volgende jaar aanscherpen. Oftewel: het optimaal verbinden van de beleidscyclus met de uitvoeringscyclus.
Spoiler alert: het gaat daarbij niet zozeer om het inrichten van processen en procedures, maar vooral om het creëren van psychologische veiligheid, ruimte voor zelfreflectie en het vermogen om van ervaringen te leren. Professionals dienen zich vrij te voelen om constructieve kritiek te geven, kennis over organisatiegrenzen heen te mobiliseren en inzichten uit de uitvoering actief terug te brengen naar beleid en bestuurlijke opdrachtgevers.
Waarom deze oplossing werkt
Deze oplossing biedt om drie redenen perspectief. Ten eerste keert de discussie daarmee terug naar de kernvraag: welke risico’s en publieke opgaven prioriteit hebben. Daarnaast wordt het mogelijk om opbrengsten realistischer te definiëren, namelijk in termen van risicoreductie en nalevingsbevordering in plaats van moeilijk toerekenbare maatschappelijke outcome. Ten derde verbetert het de kwaliteit van de uitvoering, omdat opdrachtgever en opdrachtnemer niet alleen afspraken maken over productie, maar ook over het waarom daarvan.
Precies daarin ligt de kracht van deze benadering. Niet je blindstaren op een abstracte outcome, maar voldoen aan de voorwaarden voor een gewenste outcome. Een professioneel gesprek over risico’s, prioriteiten en naleving vormt dan het hart van de sturing. Zo ontstaat ruimte om de inzet van toezicht en handhaving te richten op de belangrijkste vraagstukken en om de kwaliteit van uitvoering daarop periodiek te herijken. De sleutel ligt dus niet in méér indicatoren, maar in het versterken van de professionele verstandhouding en het reflectieve vermogen.
Blogreeks VTH-selsel
Deze blog vormt de aftrap van een serie over de verdere ontwikkeling van het VTH-stelsel. Allereerst schetsen we onze centrale denklijn: niet sturen op moeilijk toerekenbare maatschappelijke outcomes, maar gericht investeren in het lerend vermogen van organisaties en het stelsel als geheel. In vijf vervolgblogs verdiepen we achtereenvolgens 1) de beperkingen van outcome-sturing, 2) de drie kernopgaven van toezichthoudende organisaties, 3) de verbinding tussen de beleids- en uitvoeringscyclus, 4) de betekenis en kenmerken van een lerende organisatie en 5) een lerend stelsel en de contouren van een actieprogramma.
De reeks is in samenwerking met Martin de Bree van de Rotterdam School of Management Erasmus University / Next Step Management geschreven.