Noodzaak voor balans taken, middelen en beleidsvrijheid overheden

De bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten en provincies zijn een grote bron van spanning. Deze spanning uit zich vooral in schaarste aan geld, waardoor 2026 ook wel het ravijnjaar werd genoemd. Dit ‘ravijn’ heeft zijn oorsprong in de financiële kaders die het kabinet-Rutte IV voor gemeenten vastlegde in het regeerakkoord. Dit bevatte onder andere een koppeling van het gemeentefonds aan het bbp, met als resultaat een fors lager instapniveau dan de middelen die tot en met 2025 beschikbaar zijn. Daarnaast blijven de kosten in de jeugdhulp en de Wmo doorstijgen en zijn er nog andere knelpunten, zoals adequate bekostiging ten opzichte van de taak die gemeenten wettelijk hebben en indexeringen van het gemeentefonds voor zowel volume als prijseffecten.

Bij de voorjaarsnota 2025 heeft het Rijk afspraken gemaakt over zowel de demping van de terugval aan middelen als deling van tekorten in de jeugdhulp. Tegelijk zijn nieuwe financiële taakstellingen voor 2028 ingeboekt in de rijksbegroting en wordt gesproken over ‘verschuiven van het ravijnjaar’. De overheveling van specifieke uitkeringen (SPUK’s) naar de Algemene Uitkering verloopt moeizaam en gaat gepaard met een forse financiële taakstelling. Dit is illustratief voor de huidige problemen in de bestuurlijke verhoudingen: het is niet heel ingewikkeld en toch lukt het niet. Er lijkt vooral inhoudelijk verzet te zijn, zowel aan de kant van de vakdepartementen als bij gemeenten, om specifiek geoormerkte middelen over te hevelen naar het vrij besteedbare deel van de Algemene Uitkering.

Opvallend is wel dat knelpunten in de verhoudingen tussen Rijk, gemeenten en provincies vrijwel altijd geduid worden in termen van geld. De oorzaken van deze (hoog) oplopende spanning tussen de bestuurslagen liggen echter veel dieper en breder. Om te beginnen ontbreekt een heldere taak- en roltoedeling tussen Rijk, gemeenten, provincies en regio. Door beleidskeuzes van het Rijk en jurisprudentie is de eigen beïnvloedingsruimte van (vooral) gemeenten de afgelopen jaren sterk gedaald. Dit zorgt voor een veel scherpere discussie op de afzonderlijke taken dan wanneer er een groter vrij besteedbaar deel in het gemeentefonds aanwezig zou zijn.

Daarnaast ontbreekt inzicht in de omvang van de taken, de daaraan verbonden middelen, de beleidsvrijheid en of, en zo ja hoe, de risicoverdeling is geregeld. Ook gemeenten zelf slagen er onvoldoende in de knelpunten scherp in beeld te brengen. De discussie concentreert zich op grote dossiers als jeugdhulp en Wmo, terwijl in feite de balans tussen taken, middelen, mate van beleidsvrijheid en wie het risico draagt fundamenteel zoek is. Dan loopt bijvoorbeeld bij taken met zeer weinig beleidsvrijheid de bekostiging toch via de Algemene Uitkering en ligt het risico volledig bij gemeenten (burgerzaken). Of wordt alleen de bekostigingswijze aangepast (overheveling CDOKE van een specifieke uitkering naar een decentralisatie-uitkering), zonder dat er iets verandert in de mate van vrijheid binnen de taakopdracht (het klimaatakkoord). Ook spelen rondom onderwijshuisvesting grote vervangingsinvesteringen, verhoogde eisen aan schoolgebouwen op duurzaamheid, binnenklimaat, onderwijsconcept en inclusiviteit, terwijl de bekostiging hier niet op is aangepast. De beperkte beleidsvrijheid binnen wettelijke taken leidt er in de praktijk regelmatig toe dat juist in de beleidsvrije taken scherp en stevig moet worden bezuinigd. Daarmee worden gemeenten in feite steeds meer een uitvoeringskantoor van de rijksoverheid.

Overigens zijn gemeenten wel degelijk ook zelf in positie om scherpe keuzes te maken en te kijken wat er wél kan. Dit vraagt creativiteit en vernieuwingsdrang om die ruimte op te zoeken. Druk op de financiën kan zo een echte aanjager van verandering, innovatie en transformatie zijn. Door af te dalen naar de fundamenten van beleid, ontstaat ook ruimte om taboes te doorbreken. Onder ogen zien van het mensbeeld achter beleid, de mate van vertrouwen in hulpvrager, hulpverleners en tussen beleid en uitvoering, de logica (of het gebrek daaraan) van hoe voorzieningen zijn vormgegeven, versnippering over terreinen heen en de mate van maatwerk.

De taaktoedeling aan en democratische legitimatie van (wettelijk verplichte) regio’s verdient hierbij specifieke aandacht. De incongruentie van samenwerkingsverbanden, met veel partijen met een potentieel politiek verschillende koers, maakt het moeilijk hier goed grip op te krijgen. Het gebrek aan grip bij gemeenten als taken eenmaal in samenwerkingsverbanden zijn ondergebracht, vergroot de disbalans in sturingsmogelijkheden op taken en middelen.

De institutionele borging van checks en balances tussen de bestuurslagen vertoont een zeer vrijblijvend karakter. Daarmee zijn goede bestuurlijke verhoudingen kwetsbaar voor relatieve willekeur en vervallen deze regelmatig in ‘machtsverhoudingen’. Dat verhoudt zich slecht met een evenwichtige taaktoedeling over de bestuurslagen en een gezond samenspel. Omdat de spelregels onvoldoende zijn verankerd en het spel ook niet altijd goed en zuiver gespeeld wordt, zijn de bestuurlijke en financiële verhoudingen een voortdurende bron van strijd (voornamelijk over geld).

Daarnaast overvragen besturen in gemeenten en het Rijk zichzelf en elkaar vaak met betrekking tot ambities en planning, en ervaren zij problemen met de capaciteit en uitvoeringskracht. Mede daarom hebben gemeenten bij de jaarrekeningen met overschotten te maken. Scherp inzicht in de grondoorzaken van het jaarrekeningsaldo ontbreekt vaak, en zeker op landelijk niveau is er geen eenduidig en uniform beeld. Dit vergroot de spanning in het lokale bestuur en ook in de verhouding met het Rijk ontstaat zo niet altijd het goede gesprek.

Herstel van de geschetste disbalans vraagt een krachtige interventie om het dominante paradigma van geld en de huidige gespannen verhoudingen te doorbreken. Dit vereist dat alle spelers van alle bestuurslagen een gezamenlijke agenda voor de toekomst van de bestuurlijke en financiële verhoudingen opstellen en zich hieraan committeren. Naast fundamenteel herstel in het instrumentarium van de financiële verhoudingen is goed samenspel en naleving van afgesproken spelregels essentieel.

Voor het Rijk betekent dit:

1. Reset gezonde bestuurlijke verhoudingen en leg een nieuw fundament voor gezond samenspel tussen de bestuurslagen. Betrek hierbij koepels, Kamers en kabinet. Veranker dit in de code interbestuurlijke verhoudingen en leef het na.
2. Intensiveer de checks en balances tussen bestuurslagen, tussen het ‘moederdepartement’ van decentrale overheden en andere departementen, en versterk de parlementaire kaderstelling en controle op de interbestuurlijke verhoudingen. Leg dit ook wettelijk vast.
3. Verwerf en behoud met de bestuurslagen integraal inzicht in de disbalans tussen taken, middelen, beleidsvrijheid en risicotoedeling. Beschouw het geheel aan taken, herstel de balans door een mix van bijstelling van taken, middelen, beleidsvrijheid en/of risicotoedeling en creëer passende permanente informatievoorziening tussen bestuurslagen en voor het parlement.
4. Begrens de mate van beleidsvrijheid van bestuurslagen door enerzijds een minimum aan beleidsvrije ruimte voor gemeenten en provincies voor hun autonome en grotendeels beleidsvrije taken. En stel anderzijds een maximum aan het aandeel uitvoeringstaken met geringe tot geen beleidsvrijheid. Beperk zo de microsturing van het Rijk én gemeenten via specifieke uitkeringen.
5. Verscherp de taaktoedeling aan decentrale bestuurslagen. Doorbreek de (vaak) verkokerde en schurende bestuurspraktijk van (verplichte) regionale samenwerkingsverbanden. Breng balans in het regiobestuur door taken met minimale beleidsvrijheid en een verplichte regionale organisatie (zoals veiligheidsregio’s, omgevingsdiensten en GGD’s) rechtstreeks vanuit het Rijk te bekostigen.

Zoals gezegd, kunnen gemeenten en provincies ook bijdragen aan meer balans tussen taken, middelen en beleidsvrijheid:

1. Doorbreek de financiële gijzeling. De discussie vanuit gemeenten en provincies (en de koepels VNG en IPO) wordt te vaak toegespitst op het geld. Maak een diepgaander analyse van de taken van gemeenten en provincies, en bepaal een passende verhouding tussen Rijk en gemeenten en provincies. Bepaal welk arrangement hier bij hoort en welke beleidsvrijheid en risicodeling passen. Lever zodoende een substantiële bijdrage aan een betekenisvol gesprek met het Rijk over een passende balans tussen taken, middelen, beleidsvrijheid en risicodeling.
2. Maak gemeentelijke en provinciale taken en bestedingen meer inzichtelijk. Gemeenten en provincies moeten verplicht rapporteren volgens de richtlijnen van het BBV en met een verplichte administratieve indeling (IV3). Deze indeling vertoont gebreken en biedt onvoldoende inzicht in de balans tussen taken, middelen en beleidsvrijheid. Ook de kwaliteit van de registratie laat op onderdelen te wensen over. Gemeenten kunnen collectief initiatief nemen om dit anders in te richten en de kwaliteit te verbeteren.
3. Benut de beleidsvrijheid die er wél is. De ruimte om scherper naar het doel te kijken van gemeentelijke taken en de bestaande taakuitvoering minder als vanzelfsprekend te zien. Dit vraagt om het doorbreken van taboes rond preventie, zelfredzaamheid, integraliteit en een fundamentelere blik op de veronderstellingen achter beleid en een scherper onderscheid binnen doelgroepen.
4. Wees als gemeenten en provincies constructief doch realistisch. De reflex is vaak om bij aanvullende taken vanuit het Rijk enthousiast en ambitieus te werk te gaan. Wees ook kritisch op wat in de praktijk kan worden waargemaakt vanuit beperkingen in de uitvoeringskracht.
5. Analyseer de grondoorzaken achter meerjarige en structurele afwijkingen tussen begroting en rekening. Gebruik de inzichten om de control op de taakuitvoering te versterken vanuit de blik: doen we de goede dingen? En raam realistischer en scherper, mits de wettelijke taakuitvoering daarbij niet in het gedrang komt.