Het belang van een rijksvisie op de regio

Berenschot houdt zich dagelijks bezig met deze vraagstukken en is hierover in gesprek met alle betrokken bestuurslagen en maatschappelijke partijen. In zeven verhandelingen geven we op basis van deze kennis en expertise adviezen mee aan het nieuwe kabinet, om in de komende regeringsperiode écht tot doorbraken te komen. Dit keer: het belang van een rijksvisie op de regio.

Van wonen tot asiel, van economie tot nationale veiligheid – voor vrijwel alle grote maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat, ligt (een deel van) de oplossing in de regio. Het ontbreekt het Rijk echter aan een visie op de rol van de regio in het bestuurlijk bestel en een strategie waarmee Rijk en regio die grote opgaven samen aangaan. Hoog tijd dat het nieuwe kabinet daar verandering in brengt!
Op basis van onze ervaring bij gemeenten, regio’s én het Rijk formuleren wij alvast de bouwstenen voor een toekomstbestendige rijksvisie op de regio en voor een solide strategie die de samenwerking tussen Rijk en regio aan maatschappelijke opgaven verder brengt.

De regio maakt formeel geen deel uit van het Huis van Thorbecke, maar is in de praktijk niet meer weg te denken uit het bestuurlijke bestel. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat kan niemand het in z’n eentje: samenwerking is nodig om aan complexe opgaven te werken. Gemeenten, provincies en waterschappen werken inmiddels samen in meer dan 1.700 verbanden, soms ook met de rijksoverheid. En ook bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn regelmatig betrokken.

Hoewel de regio dus al bestaat, ontbreekt zij in het formele staatsrechtelijke bouwwerk. Veel samenwerking ontstaat van onderop, maar het Rijk stuurt ook actief op regiovorming. Denk aan de Regio Deals, programma NOVEX, het Nationaal Programma Vitale Regio’s en verplichte regio-indelingen zoals de 41 jeugdzorgregio’s die per 1 januari 2027 operationeel moeten zijn. Aan deze interventies ligt echter geen brede visie van het Rijk op de regio ten grondslag. Deze zomer kondigde de toenmalige minister van BZK aan met een dergelijke visie aan de slag te gaan. Dat is nodig, want veel maatschappelijke opgaven landen in de regio, terwijl de spelregels en verwachtingen nog te vaak onduidelijk zijn.

Parallel werkt het ministerie aan een Beleidskader Decentraal Bestuur met heldere criteria voor het toedelen van taken aan gemeenten, provincies en waterschappen. Een belangrijke stap, maar een visie op de regio moet gaan over meer dan de taaktoedeling aan decentrale overheden. Het Rijk stuurt namelijk op veel meer manieren op de regio, zonder dat daar altijd logica in te ontdekken valt. In sommige gebiedsgerichte programma’s van het Rijk zitten bijvoorbeeld wel financiële middelen en in andere niet. De ene keer worden provincies gekozen als primaire gesprekspartner over regionale ontwikkeling, de andere keer de regio zelf en weer een volgende keer beide, zoals in het programma NOVEX. En telkens is de schaal van de regio net weer anders.

Voor gemeenten en samenwerkingsverbanden betekent het ontbreken van Rijksvisie op de regio dat zij worden geconfronteerd met een stapeling van opgaven, die in de vorm van nieuwe taken en gebiedsgerichte programma's landen in hun regio. In veel regio’s wordt dan ook bestuurlijk en ambtelijk nagedacht over de toekomst van regionale samenwerking. De Vereniging Nederlandse Gemeenten stelt in haar Verenigingsstrategie 2030 dat regionalisering een blijvend fenomeen is binnen het bestuurlijke stelsel en werkt zelf aan een visie op dit vraagstuk.

Een rijksvisie op regionalisering dreigt al snel te verzanden in een discussie over het hele bestuurlijke stelsel – en komt dan nooit van de grond. Hanteer daarom vier heldere vertrekpunten:

1. Bouw voort op wat er al is
   De regio is geen onbeschreven blad; er bestaan ruim 1.700 regionale samenwerkingsverbanden. Een rijksvisie op de regio moet recht doen aan die bestaande praktijk: voortbouwen op wat al werkt en vertrouwen op de relaties die zijn opgebouwd. 
2. Voorkom een vierde bestuurslaag
   De regio is geen vierde bestuurslaag en moet dat ook niet worden. Al in 2016 wees de Raad van State op de reflex om bij elk probleem een nieuwe laag toe te voegen – zonder dat dit de effectiviteit aantoonbaar vergroot. Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur waarschuwde in zijn rapport De bestuurlijke lappendeken voorbij (2022) dat een extra bestuurslaag het bestel juist complexer maakt en de afstand tot inwoners vergroot. 
3. Erken het bijbehorende democratisch tekort
   Geen vierde bestuurslaag betekent geen rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging op regionaal niveau. De regio blijft altijd een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij gemeenteraden, Provinciale Staten en waterschapsbesturen op afstand staan van de besluitvorming in regionale samenwerkingsverbanden. Inspanningen van bestuurders, samenwerkingsverbanden én volksvertegenwoordigers zelf kunnen dit tekort verkleinen, maar nooit volledig oplossen.
4. Verklaar de regio niet heilig
   Kabinet na kabinet heeft de afgelopen decennia gewezen naar de regio als hét schaalniveau waarop maatschappelijke opgaven moeten worden opgelost. Maar regio’s zijn geen duizenddingendoekjes en regionale samenwerking is knap ingewikkeld. Durf dus ook kritisch te kijken naar regionale samenwerking en naar wat daarbij (niet) werkt. Besteed als BZK expliciet aandacht aan het gezamenlijk hiervan leren – met medeoverheden en andere regionale partners.

In onze ogen vormen vijf bouwstenen samen de kern van een toekomstbestendige rijksvisie, die tevens een stevige basis biedt voor strategische samenwerking tussen Rijk en regio aan maatschappelijke opgaven.

Bouwsteen 1. Schep een helder kader als nieuwe structuren onvermijdelijk zijn.

Ministeries schrijven regelmatig voor dat partijen in de regio moeten samenwerken aan een vraagstuk. Zo dienen er in 2027 41 jeugdzorgregio’s te staan, werken er 30 samenwerkingsverbanden tot 2030 aan de uitvoering van regionale energiestrategieën en dijt het takenpakket van de veiligheidsregio’s steeds verder uit. De ontwikkeling van het eerdergenoemde Beleidskader Decentraal Bestuur is een eerste stap richting een rijksbreed toetsingskader dat de spelregels bepaalt bij de oprichting van nieuwe verplichte samenwerkingsverbanden. Die spelregels moeten dan wel uitgaan van het perspectief van de regio als geheel. Welke samenwerkingsverbanden zijn er al in het gebied, hoe is de verhouding tussen gemeenten en andere partijen, wat sluit aan bij de regionale context? Wat betekent een stelselwijziging voor dit grotere geheel? Zo wordt de bestuurlijke en maatschappelijke logica van een gebied leidend bij verplichte nieuwe regio-indelingen. 
Als het Rijk stelselwijzigingen oplegt, moet het bovendien realistisch zijn over de randvoorwaarden. Nieuwe structuren vragen tijd, capaciteit en investeringen. Bij de oprichting van de RES-regio’s en bij het opstarten van de Regionale Werkbedrijven onder de arbeidsmarktregio’s werden transitiebudgetten ter beschikking gesteld, maar dit is geen vanzelfsprekendheid. Dat zou het wel moeten zijn.

Bouwsteen 2. Respecteer de autonomie van decentrale overheden en bied maatwerk.

Regionale samenwerking mag geen blauwdruk van bovenaf worden. Gemeenten, provincies en waterschappen werken al jarenlang samen op een manier die past bij de schaal, cultuur en dynamiek van hun gebied en die steeds evolueert op basis van nieuwe ontwikkelingen. De regiovisie moet maatwerk mogelijk maken en ruimte bieden voor experimenten. Denk aan het samenvoegen van verplichte samenwerkingsverbanden als dat beter aansluit bij de regionale context of het gelijkwaardig betrekken van maatschappelijke partners in een gemeenschappelijke regeling – maar alleen als de regio daar zelf behoefte aan heeft.
Maatwerk vraagt dat het Rijk zelf responsief werkt én gemeenten en provincies in positie brengt om dit te doen. Een responsieve overheid luistert, beweegt mee en bouwt langdurige samenwerkingen op met maatschappelijke partijen. Dat vraagt om ruimte in wet- en regelgeving, langlopende afspraken en minder nadruk op aanbestedingslogica. Zo groeit wederzijds vertrouwen, sluit beleid dichter aan op de praktijk in de regio en worden oplossingen ontwikkeld waar uitvoeringskracht voor is.

Bouwsteen 3. Ontwikkel actieve partnerschappen tussen Rijk en regio.

Werk met regio’s op maat, passend bij hun maatschappelijke opgaven, bestuurskracht en uitvoeringsvermogen. Het rapport Elke regio telt! pleit terecht voor het aanpakken van regionale verschillen in brede welvaart. Met het Nationaal Programma Vitale Regio’s maakt het Rijk een start met een aanpak met aandacht voor regionale kansen en verschillen. Een rijksvisie op de regio moet dat principe vasthouden én verdiepen. Help regio’s om scherp te krijgen wat regionale ontwikkeling van wie vraagt. Dat betekent niet: alles integraal maken, maar wel het centraal stellen van de logica van het gebied, in plaats van de Haagse programmalogica.
Dit vraagt om structurele aanwezigheid van het Rijk in de regio én om goede organisatie aan Haagse kant. Een wervingsbeleid en flexibele arbeidsvoorwaarden gericht op het aantrekken van rijksambtenaren die buiten het Haagse wonen en werken, kan hierbij helpen. Het ministerie van BZK kan optreden als vaste partner die met regio’s meeloopt, hen begeleidt in hun routes naar het Rijk en helpt de juiste gesprekspartners te vinden en de verschillende realiteiten van de departementen te duiden. Zo ontstaat wederzijds begrip en wordt samenwerken aan maatschappelijke opgaven een gezamenlijke, doorlopende inspanning. 

Bouwsteen 4. Zorg voor structurele en integrale financiering.

De regio biedt het schaalniveau waarop beleid uitvoerbaar en opgaven gebiedsgericht kunnen worden aangepakt: van denken en praten naar doen. Een structurele en integrale financiering voor regionale opgaven ontbreekt echter nog.
Structurele rijksfinanciering is nodig om te investeren in opgaven die pas op lange termijn renderen. Integrale financiering – dus zonder oormerken vanuit het Rijk – maakt opgavegericht werken mogelijk én vergroot de democratische legitimiteit: volksvertegenwoordigers krijgen iets te kiezen over hoe middelen worden ingezet. Tot slot ontstaat met structurele en ontschotte middelen ook de rust om de samenwerking door te ontwikkelen. 

Bouwsteen 5. Versterk de positie van BZK als hoeder van het openbaar bestuur.

Regionalisering vraagt om serieuze coördinatie. Anders stapelen regio-indelingen, gebiedsgerichte programma’s en regels zich op, wat de samenhang en uitvoerbaarheid schaadt. De regie op het stelsel hoort te liggen bij de minister van BZK: met een integrale blik de samenhang bewaken, zonder inhoudelijke zijsturing van andere departementen. Hiervoor is een steviger, eigenstandige positie nodig.  

De regio is geen nieuwe bestuurslaag, maar wel een bestuurlijke werkelijkheid waar het nieuwe kabinet niet omheen kan. Hier worden de grote opgaven van Nederland – van wonen tot economie en veiligheid – concreet gemaakt.

Dat vereist duidelijke spelregels, wederzijds vertrouwen en een stevige rijksrol die ruimte laat voor regionale verschillen. Alleen dan kan de regio uitgroeien tot het schaalniveau waar brede welvaart, legitimiteit en uitvoerbaarheid samenkomen.

Onze oproep is simpel maar urgent: maak vaart met een rijksvisie op de regio en een strategie op gebiedsgerichte samenwerking tussen Rijk en regio. Niet als nieuw bestuurskundig experiment, maar als erkenning van een bestuurlijke realiteit waar inwoners direct iets van merken.