Veel gemeenten worstelen met de inrichting van onafhankelijke cliëntondersteuning. Op basis van onderzoek onder 95 onafhankelijke cliëntondersteuners, 29 cliënten en 8 gemeenten zetten wij de vier belangrijkste inrichtingskeuzes op een rij, inclusief de bijhorende afwegingen tussen doelmatigheid, effectiviteit en onafhankelijkheid.
Onafhankelijke cliëntondersteuning (OCO) is een wettelijke voorziening die inwoners ondersteunt bij het verhelderen van hun hulpvraag en het vinden van passende hulp. In hoeverre deze opbrengsten daadwerkelijk worden behaald, hangt af van de wijze waarop OCO is ingericht. Binnen de Wlz is OCO landelijk uniform geregeld: zorgkantoren kopen OCO in bij aanbieders op basis van een landelijk vastgesteld inkoopbeleid, dat is gericht op uniformiteit en kwaliteitsborging. Gemeenten daarentegen hebben binnen de wettelijke kaders van de Wmo beleidsvrijheid om OCO naar eigen inzicht vorm te geven.
Ons onderzoek laat zien dat deze inrichtingskeuzes van invloed zijn op zowel de doelmatigheid als de effectiviteit van OCO. Een onduidelijke taakafbakening kan leiden tot taakvervaging, hogere uitvoeringskosten en een minder doelmatige inzet van cliëntondersteuners. Tegelijkertijd blijkt dat voldoende onafhankelijke ruimte voor OCO’ers samenhangt met grotere maatschappelijke opbrengsten, met name voor inwoners met complexe ondersteuningsvragen. In de praktijk staan gemeenten daardoor voor de uitdaging een passende balans te vinden tussen kostenbeheersing, onafhankelijkheid en effectiviteit. Hierna volgen de vier belangrijkste inrichtingskeuzes.
OCO in het kort
Gemeenten en zorgkantoren zijn op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Wet langdurige zorg (Wlz) wettelijk verplicht om OCO aan te bieden. Een onafhankelijk cliëntondersteuner (OCO’er) geeft informatie, advies en waar nodig kortdurende ondersteuning bij vragen over onder meer zorg, jeugdhulp, onderwijs, wonen, werk of inkomen.
OCO heeft als doel de zelfredzaamheid en participatie van inwoners te versterken, zodat zij passende ondersteuning krijgen en regie houden over hun eigen situatie. Andere maatschappelijke opbrengsten van OCO zijn: snellere toeleiding naar passende zorg of ondersteuning, preventie van zwaardere vormen van zorg, ontlasten van naasten en mantelzorgers, en signalering van misstanden in uitvoering en beleid.
1. Beschikbare uren per cliënt
De grootste inrichtingsverschillen zien wij terug in het aantal beschikbare uren dat OCO’ers per cliënt kunnen besteden. Gemeenten sturen in uiteenlopende mate via urenplafonds op het maatwerk dat OCO’ers kunnen leveren. Afgaand op ons onderzoek, variëren die urenplafonds tussen de vier en tien uur per cliënt, terwijl sommige gemeenten geen vaste urenplafonds hanteerden.
Dergelijke kaders worden gebruikt om verschillende redenen: het bewaken van de taakafbakening van OCO als kortdurende ondersteuning, het beheersbaar houden van de kosten en het bevorderen van een meer uniforme uitvoering bij verschillende OCO-aanbieders. Beperktere urenruimte voor OCO’ers kan weliswaar leiden tot lagere uitvoeringskosten, maar beperkt tegelijkertijd de mogelijkheden voor maatwerk en ondersteuning bij complexe situaties. Meer urenruimte biedt hierdoor juist meer mogelijkheden om maatschappelijke opbrengsten te realiseren, met name voor cliënten met complexe ondersteuningsvragen.
Door de toename van het aantal hulpvragen en de groeiende complexiteit ervan, neemt de druk op de beschikbare uren per cliënt verder toe. Gemeenten financieren deze stijgende uitvoeringslasten kosten veelal met tijdelijke middelen, zoals SPUK-gelden. Dit biedt echter geen structureel antwoord op de verwachte verdere toename van de complexiteit van casussen. Dus zullen gemeenten op termijn een expliciete afweging moeten maken tussen kostenbesparing op de ureninzet voor OCO’ers en de maatschappelijke opbrengsten van deze inzet.
2. Aantal en type aanbieders
Ook als het gaat om het aantal gecontracteerde OCO-aanbieders, maken gemeenten uiteenlopende keuzes. Sommige beleggen de uitvoering bij één aanbieder, andere kiezen bewust voor meerdere aanbieders. Een beperkt aantal aanbieders biedt meer overzicht voor cliënten en verwijzers, vergt minder afstemming en vereenvoudigt regie houden voor gemeenten. Meerdere aanbieders kunnen daarentegen bijdragen aan het vergroten van keuzevrijheid voor inwoners, het bereiken van meerdere netwerken en kanalen, flexibiliteit en continuïteit van de capaciteit en maken het mogelijk om expertise te combineren.
Daarnaast verschillen gemeenten in hun keuze voor professionele en/of vrijwillige OCO. Professionele ondersteuning kan bijdragen aan specialistische kennis en expertise, terwijl de inzet van vrijwilligers mogelijkheden biedt om de ondersteuning laagdrempelig en kostenefficiënt te organiseren. Dat laatste zorgt ook voor kwetsbaarheden, zoals risico’s voor kwaliteit, continuïteit en beschikbaarheid. Gemeenten met een gemengd model laten vrijwilligers eenvoudige vragen afvangen en zetten professionals in bij complexere problematiek. Argumenten voor deze mix zijn kostenbeheersing, benutting van de sociale basis en opschalingsmogelijkheden bij complexe casussen.
Gemeenten zoeken voortdurend naar balans tussen keuzevrijheid voor cliënten, kwaliteit en beheersbaarheid van de uitvoering en kosten. De keuze voor het aantal en soort OCO-aanbieders is hierdoor niet statisch, maar wordt in de tijd regelmatig bijgesteld. Daarbij zijn verschillende ontwikkelrichtingen zichtbaar. Door een toename van hulpvragen en kosten zetten sommige gemeenten sterker in op vrijwilligers, waar andere juist kiezen voor verdere professionalisering vanwege de toenemende complexiteit van de problematiek. Ook het aantal aanbieders verschilt: gemeenten kunnen kiezen voor meerdere aanbieders om de keuzevrijheid van inwoners te vergroten, of juist voor één of enkele aanbieders om de uitvoering overzichtelijk te houden en de aansluiting met het voorliggend veld te versterken.
3. Positionering van OCO binnen het voorliggend veld
Gemeenten zoeken naar verbinding van OCO met het voorliggend veld: het geheel aan (in)formele voorzieningen binnen de sociale basis die zonder indicatie toegankelijk zijn voor inwoners. Te denken valt aan welzijnswerk, sociaal werk, vrijwilligersinitiatieven en andere laagdrempelige ondersteuningsvormen. Sommige gemeenten positioneren OCO expliciet tussen de sociale basis en geïndiceerde ondersteuning. OCO’ers helpen inwoners hierbij de weg te vinden naar passende ondersteuning en verzorgen waar nodig een warme overdracht naar andere voorzieningen. Andere gemeenten zetten in op een nauwere verbinding tussen OCO en voorliggende organisaties, waarbij organisaties uit het voorliggend veld ook OCO-taken oppakken. In weer andere gemeenten nemen OCO-aanbieders actief deel aan wijkteams, organiseren ze spreekuren of sluiten ze aan bij gemeentelijke overlegstructuren om de samenwerking met andere partijen te versterken.
Een sterkere positionering van OCO in het voorliggend veld kan bijdragen aan vroegtijdige signalering, betere vindbaarheid voor verwijzers en cliënten, en een grotere focus op informele en preventieve ondersteuning. Tegelijkertijd zijn er ook aandachtspunten. Wanneer OCO verweven raakt met de gemeentelijke uitvoering of andere lokale ondersteuningsstructuren, kan dit namelijk gevolgen hebben voor de ervaren onafhankelijkheid van de ondersteuning en de professionele en onafhankelijke handelingsruimte van cliëntondersteuners.
Gemeenten proberen deze spanning te ondervangen door duidelijke afspraken te maken over rollen, verantwoordelijkheden en werkwijzen. Hiermee zoeken zij een balans tussen de voordelen van een sterke lokale inbedding van OCO en het waarborgen van de onafhankelijkheid. Daarmee vormt ook de positionering van OCO ten opzichte van het voorliggend veld een afweging tussen toegankelijkheid en onafhankelijkheid.
4. Betrokkenheid bij bezwaar- of beroepsprocedures
Ook bij bezwaar- en beroepsprocedures maken gemeenten maken verschillende keuzes in hoe OCO’ers betrokken kunnen zijn. In sommige gemeenten is ondersteuning bij bezwaarprocedures expliciet uitgesloten en worden inwoners hiervoor verwezen naar sociaal raadslieden of het Juridisch Loket. Deze keuze hangt in de praktijk vaak samen met de uren die gemeenten beschikbaar stellen aan cliëntondersteuners. Naarmate OCO een bredere rol krijgt in bezwaarprocedures, neemt immers ook de benodigde inzet toe.
In andere gemeenten wordt wel ondersteuning bij bezwaarprocedures geboden of wordt OCO beperkt tot het geven van advies over bezwaarprocedures, zonder betrokken te zijn bij het opstellen van bezwaarschriften. De betrokkenheid van OCO bij deze procedures kan bijdragen aan het voorkomen van onnodige bezwaar- en beroepsprocedures. Daarnaast zou het verwijzen naar andere voorzieningen betekenen dat cliënten opnieuw hun verhaal moeten doen bij een andere organisatie. Dit kan de belasting voor cliënten vergroten en het opgebouwde vertrouwen en gevoel van continuïteit onder druk zetten.
Zorgvuldige afweging vereist
In dit artikel hebben we laten zien dat de inrichting van OCO vraagt om een zorgvuldig afweging tussen doelmatigheid, effectiviteit en onafhankelijkheid. Daarbij dient nadrukkelijk rekening gehouden te worden met de lokale context.
Heeft uw gemeente vragen over de inrichting, taakafbakening of positionering van OCO? Wij denken graag met u mee.