Uitvoeringscapaciteit Participatiewet blijft achter | Berenschot artikel

Al vrij snel na de decentralisaties in het sociaal domein van 2015 werd duidelijk dat gemeenten worstelen om hun taken binnen de door het Rijk ter beschikking gestelde budgetten uit te voeren. Daarnaast hebben gemeenten te maken met nieuwe vraagstukken die raken aan de dienstverlening in het sociaal domein: het aantal jongeren met jeugdhulp blijft relatief hoog, vergrijzing leidt tot een toenemend beroep op de Wmo, en door het begrenzen van de Wajong zijn gemeenten verantwoordelijk voor een groeiende groep mensen die ondersteuning nodig heeft bij het vinden en behouden van werk.

Diverse externe factoren hebben in de afgelopen jaren de vraagstukken in het sociaal domein nog complexer gemaakt. Zo heeft de mentale gezondheid van jongeren een stevige knauw gekregen tijdens verschillende lockdowns, en komen steeds meer huishoudens financieel in de knel door de aanhoudende inflatie. Maar ook ontwikkelingen die zich meer op de achtergrond afspelen, kunnen impact hebben. Denk aan het afnemend aantal ov-verbindingen in buitengebieden, waardoor meer inwoners een beroep doen op vervoersvoorzieningen.

Eén van de meest cruciale schakels in het aangaan van deze uitdagingen, is de toegangsprofessional. De precieze functienaam verschilt per gemeente: wijkteammedewerker, zorgcoach, inkomensconsulent, etc. Maar de onderlinge overeenkomst is dat zij op basis van gesprekken met de inwoner en onderzoek bepalen of en zo ja welke ondersteuning vanuit de gemeente wordt ingezet.

Al sinds de decentralisaties onderzoekt Berenschot voor gemeenten de beschikbare en benodigde capaciteit voor deze toegangsmedewerkers en de uitvoeringsorganisatie eromheen, zoals de kwaliteitsmedewerkers en de backoffice. Daarvoor ontwikkelden we in 2017 de Benchmark Sociaal Domein, waarbij de formatie en uitvoeringskosten (loon-, inhuur- en uitbestedingskosten) in het sociaal domein van gemeenten in beeld worden gebracht en onderling vergeleken. Voor Jeugd en Wmo doen we dat door de kosten per afgegeven beschikking (ofwel per afgehandelde ondersteuningsvraag) in beeld te brengen, en voor de Participatiewet door de kosten per uitkering (inclusief aantal loonkostensubsidies) te inventariseren. Nu, zes jaar later, maken we de balans op rond de uitvoeringskosten sociaal domein.

De uitvoeringskosten per afgegeven beschikking zijn sinds 2017 zowel bij Jeugd als Wmo toegenomen. Als we corrigeren voor de cao-ontwikkelingen bij de overheid, gaat het bij Jeugd om een stijging van ongeveer 15%, en bij de Wmo van ruim 30%. De uitvoeringscapaciteit per casus is dus toegenomen. Voor de sterkere stijging van de kosten bij Wmo bestaat geen eenduidige verklaring. Vermoedelijk is er in de eerste twee jaar na de decentralisaties minder geïnvesteerd in de Wmo, omdat veel aandacht uitging naar uitvoering van de Jeugdwet

Bij de Participatiewet zijn de uitvoeringskosten aanzienlijk minder gestegen: slechts 7% in vijf jaar tijd. Als we daar compenseren voor de stijging van de cao-lonen, is zelfs sprake van een negatieve ontwikkeling. Met andere woorden, de uitvoeringscapaciteit per inwoner die een beroep doet op de Participatiewet, is gekrompen.

opvallende uitkomst, gezien de ontwikkelingen waar gemeenten voor staan op het vlak van de Participatiewet. Allereerst omdat de groep mensen die ondersteuning nodig heeft bij het vinden van werk, de komende jaren vaker bij de gemeente zal aankloppen dan voor de decentralisaties, met name door de versmalling van de Wajong. Daarnaast blijkt dat een groot deel van hen ook voor langere tijd ondersteuning nodig heeft bij het behouden van werk. Dat betreft niet alleen mensen op een zogenaamde beschutte werkplek, maar juist ook degenen die bijvoorbeeld dankzij een jobcoach aan de slag kunnen blijven op een reguliere werkplek.

De voornaamste verklaring voor het achterblijven van de uitvoeringscapaciteit bij de Participatiewet is tweeledig:

1. Gemeenten worstelen met de financiën, onder andere door bezuinigingen op het re-integratiebudget. Met de hoogconjunctuur van de periode na de decentralisaties lag de nadruk daardoor in veel gemeenten op uitstroom van makkelijk plaatsbare doelgroepen. Met als gevolg dat de dienstverlening aan de doelgroep met een grotere ondersteuningsbehoefte is achtergebleven.
2. Anders dan bij de Jeugdwet en de Wmo lijken de risico’s voor het versoberen of uitstellen van de dienstverlening bij de Participatiewet minder groot. Iemand zit hooguit wat langer op de bank, kan de gedachte zijn. Versterkt door de financiële worsteling, kreeg het investeren in de uitvoering van de Participatiewet daardoor de afgelopen jaren minder prioriteit.

Al met al signaleren we dat gemeenten minder urgentie voelen om te investeren in de uitvoering van de Participatiewet. Bovendien geven veel gemeenten voor de uitvoering minder uit dan in het Gemeentefonds beschikbaar wordt gesteld. Dit kan op termijn tot oplopende kosten leiden voor deze gemeenten. Niet alleen aan bijstandsuitkeringen, maar ook andere maatschappelijke kosten als gevolg van langdurige werkloosheid.

Veel vragen die we krijgen rondom uitvoeringskosten en capaciteit zijn ingegeven vanuit een bedrijfsvoeringsperspectief. Efficiënter staat daarbij vaak gelijk aan beter. En natuurlijk is dit onder toenemende financiële druk een voor de hand liggend perspectief. Voor het bepalen van een passende uitvoeringscapaciteit zou echter de maatschappelijke opgave leidend moeten zijn. Wat wil een gemeente bereiken voor haar inwoners, en hoe kan zij dat het beste realiseren? Investeren in de uitvoeringsorganisatie is daarmee niet alleen een vraag voor de directeur bedrijfsvoering of manager sociaal domein, maar ook een opdracht aan de politiek.